论检察独立的外部保障机制
卢均晓
检察独立是现代法治的一项重要原则，其基本涵义就是检察机关依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体或个人的干涉。检察独立是权力制衡和依法治国的必然要求，是强化法律监督职能和实现国家法律统一正确实施的重要手段。当前检察独立法律依据的虚无化、检察权地方化、检察工作行政化、检察官大众化等因素导致了检察机关难以独立行使检察权和法律监督职能的严重弱化。笔者认为，要从根本上解决上述问题，在检察机关不断加强自身建设、增强队伍素质、提高监督水平的基础上，还必须构建具有中国特色的检察独立外部保障机制。
一、 完善检察独立的法律依据
（一）明确检察机关的宪法地位。我国宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。法律监督是统治阶级为确保其法律能够正确实施，维护国家法制统一而实行的专门监督。最高权力机关将行政执行权、审判权和法律监督权分别赋予行政、审判和检察机关行使，一方面行政、审判、检察机关由权力机关产生，对它负责，受它监督；另一方面同属被授权机关的行政、审判、检察机关相互独立，地位平等，在宪法框架内根据各自的职权范围各司其职、各负其责，并以此实现相互间的制约。 检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位已成通论。
（二）明确检察权的性质。顾名思义，检察机关享有的权力统称为检察权，它是国家确保其法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力，主要可分为三个方面：一是职务犯罪监督权，主要表现为职务犯罪侦查权，即通过对国家工作人员的职务犯罪以及与执行职务有关的犯罪进行侦查，以保障国家机关执法的公正和准确；二是公诉权，即各个法定侦查机关和部门侦查终结的犯罪案件，都由检察机关依法作出起诉或不起诉的决定，将起诉的案件依照管辖的规定向人民法院提起公诉、交付审判，这是运用法律监督的职权代表国家对犯罪行为实施的法律监督；三是诉讼监督权，即对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动是否合法实行法律监督，诉讼监督的对象是国家的侦查、审判和司法行政机关，监督的内容是司法行为和处理决定是否符合国家法律的规定。 可见，检察权就是法律监督权，它们的内涵与外延是完全一致的， 都是国家权力机关赋予检察机关的一项独立而专门的国家权力，不是司法权或行政权的组成部分。当前，不少学者和法律界人士对检察权的性质提出自己的观点，或认为检察权是一种行政权；或认为检察权是一种司法权；或认为检察权既具有行政权的成份，又具有司法权的成份，是双重属性；有的学者进一步质疑检察机关是国家法律监督机关的宪法定位不准确，甚至提出检察机关应当撤销、分解。笔者认为，出现这种偏差的主要原因有二：一是将西方“三权分立”学说模式化、普遍化，遇到国家权力配置问题就硬套“三权分立”的固有模式；二是将检察权的表象当成了本质，虽然检察权在不同情况下表现为职务犯罪侦查权、公诉权或诉讼监督权，但侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的表现形式和实现手段最终又统一和依附于检察权。
（三）完善检察机关依法独立行使检察权的法律依据。法律监督不是泛指监督法律实施的一切活动，而是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的，能够产生法定效力的监督。 因此，如果没有相应的法律保障、法律授权、法律程序，确保检察机关依法独立行使检察权就只能是一句空话。当前我国没有专门的法律监督法，有关检察机关地位、职权和工作程序等规定主要散见于宪法、检察院组织法和刑事诉讼法等法律规范中，一方面根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能对检察法律监督做出具体翔实的规定；另一方面低位法对检察法律监督的规定又比较散乱。这样检察机关在行使检察权时，必然要面临两大尴尬：一是在实体上出现盲点和空白。例如，公安机关的治安处罚、部分侦查活动和裁判活动，以及几乎所有行政执法活动，都游离于法律监督立法之外，而这些恰恰是执法不严和权力可能被滥用的领域；二是在程序上缺乏刚性和可操作性。例如，刑诉法第八十七条规定，公安机关不立案理由不能成立的，检察机关应当通知其立案。如果公安机关坚持不立案，检察机关“立案通知”的指令性便显得苍白无力。又如，刑诉法规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为减刑、假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但没有规定暂予监外执行决定机关和人民法院必须在作出决定、裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，造成刑罚变更执行监督严重滞后，甚至处于虚置状态。笔者认为，应当尽快制定一部法律监督法，对检察机关法律监督的任务、原则、范围、程序以及法律后果等做出全面系统的规范，使检察机关能够理直气壮的依法独立行使检察权。
二、 改善党的领导与检察独立的关系
（一）党的领导与检察独立的关系。党是社会主义事业的领导核心，检察独立与党的领导不是对立的，检察机关依法独立行使检察权，并不意味着可以削弱或摆脱党的领导。党的领导主要是对检察方针政策的引领和指挥、组织上的领导和监督、整体工作上的协调和支持。它的目标是切实保证检察机关依法独立行使职权，确保国家法律统一正确实施。打着“绝对服从党领导”的幌子干预检察机关的日常办案工作，必然影响检察监督的公正，损害法律的尊严，降低党的威信，最终削弱了党的领导。
（二）改善党对检察机关的领导方式。十六大首次提出党要“依法执政”，要健全科学化、规范化、制度化的领导机制。笔者认为，为了保证检察机关依法独立行使检察权，党对检察工作的领导应该是：①制定大政方针指导检察工作的顺利开展；②提出立法建议，并通过人民代表大会制定和修改法律；③规范地方党委对检察机关的领导权限和方式，防止党的某一部分或某一个人对检察独立的干扰；④通过组织部门和人民代表大会对检察机关主要人选进行酝酿、推荐、考评和任免；⑤加强检察机关内部党组织的领导作用，将检察机关的党组升格为党委，坚持党中央对检察机关的直接领导，高检院党委领导地方院党委，上级院党委领导下级院党委。总之，党的领导应是政治领导、思想领导、组织领导和宏观领导。
三、 改善人大监督与检察独立的关系
（一）人大监督与检察独立的关系。人大监督是指人大及其常委会对检察机关的法律监督、组织监督和工作监督。人大监督与检察独立两者在本质上并无矛盾，在中国必须坚持和加强人大对检察机关的监督。一是人大在国家机关中处于核心地位。我国宪法规定： “人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、审判机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大；二是人大监督是防止检察腐败的重要手段。不受监督的权力必然导致腐败。人大监督能够防止检察腐败，纯洁检察队伍，确保检察权的行使符合国家和人民的意志，确保检察权严格运行在法治的轨道上；三是人大监督有利于检察机关依法独立行使检察权。当前检察机关依法独立行使检察权往往受到形形色色的干预，争取人大的支持和监督能够减少和防止一部分地方势力对检察独立的不良影响。
（二）改善人大对检察机关的监督方式。检察机关依法独立行使检察权至少应包括两方面内容：检察独立和防止检察权的滥用，而且两者在我国检察实践和改革的进程中有一个必然的碰撞，但如前所述两者本质上并无矛盾，问题的关键是如何处理好两者的关系。人大监督固然不可或缺，但这种监督必须依照宪法和法律的规定而为。一是人大监督的内容和方式要法定化。任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。根据宪法、法律和人大议事规则的规定，人大及其常委会对检察机关的监督权限和方式主要有：①评议并表决检察机关工作报告；②对检察人员的任免权，包括对同级检察长的选举和罢免权、副检察长、检察委员会委员、检察官的任免权和对下一级检察机关检察长任免的批准权；③对检察机关违反宪法和法律规定行为的质询权；④对检察长报请问题和涉及检察机关特定问题的调查及决定权；⑤特赦权；⑥对检察院决定、批准逮捕人大代表的许可权等。人大和人大代表不得超越和滥用监督权，干预检察机关依法独立行使检察权；二是人大监督应当遵循以下基本的原则：①监督应首先尊重检察独立，这是人大依法监督的基础和前提；②监督一般应当在事后，不能发生在事前或事中，不能干扰检察机关法律监督的进程，但程序问题除外；③监督也应实行“不告不理”，避免“事事关心”和“主动出击”，但情况紧急等特殊情况不在此限；④监督的重点是程序上的违法，如超期羁押、越权办案、刑讯逼供等，尽量不介入实体；⑤监督应该是集体监督，人大代表集体行使的监督权，不能演变成人大代表个人的监督权；⑥监督应实行回避制度，对涉及人大代表个人事宜的案件，人大代表不宜自行提起，而应回避。总之，人大监督应当是事后监督、被动监督、程序监督和集体监督。
四、 改革检察机关人财物管理体制
尽管我国宪法确立了“一府两院”的体制，但由于检察机关的人事编制权由地方政府的人事部门行使，日常开支、办案经费由地方政府的财政部门供给，检察机关的人事、经济命脉都掌握在地方政府的手里，导致检察权地方化和法律监督职能严重弱化。从某种程度上说，检察机关能否独立行使检察权关键在于检察机关人财物管理体制的改革。
（一）摒弃双重领导，构建检察一体化大格局。借鉴金融体制改革的经验和海关、国税系统的做法，构建“垂直领导、预算单列、统一协调、分级负责”的检察一体化大格局，真正实现宪法规定的“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。一是通过立法赋予检察机关统一的财政控制权和物质调配权。建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财物保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察独立，以检察独立促进经济独立；二是主要人事管理上要实现检察系统直接管理，即赋予检察机关应有的人事决定权。地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，上级人大选举任命；副检察长、检察委员会委员、检察官由本院检察长商请上级检察机关后提名，同级人大选举任命；检察长、副检察长、检察委员会委员必须从资深检察官中选任，决不允许从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。
（二）实现检察官职业化、精英化。徒善不足以为政，徒法不能以自行。检察独立要以一个政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察官队伍为依托，这既是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是实现检察独立和履行法律监督的内在要求。全国统一司法考试的实行和《检察官法》的修正，确立了法律职业准入制度，对检察官队伍的精英化具有里程碑的意义。但如何广开门路、广纳群贤，尽快优化检察官队伍的年龄、素质、知识结构，已成为当前亟待解决的难题。一是要完善检察官选任机制。面向全社会符合条件的法律专业人员公开招考、择优上岗，避免非专业人员（技术人员除外）进入检察机关，对不适合继续从事检察工作的人员要末位淘汰、下岗分流；二是检察官培训要经常化、规范化、法制化。检察官必须具备开拓创新的能力和与时俱进的品格，适应飞速发展的社会需要。依托检察官学院和其他法律院校，对检察官进行职业技能培训，尽快培养一批高层次复合型、专业型、外向型的检察人才；三是改革检察官的管理机制。当前检察官的职务和待遇是按照公务员行政职级的标准（科员级、科级、处级、厅级）而定，论资排辈、首长负责等做法广泛存在。管理的行政化不利于调动检察官的积极性，使检察机关失去应有的活力。改革管理机制一是要逐步淡化以行政职级为主的管理模式，把业务水平作为晋升法律级别的主要标准，实现法律级别与待遇标准挂钩，激发检察官学习和工作的积极性；二是推行检察官逐级遴选制，上级院高级别的检察官应从本院和下级院的检察官中择优选任，使检察官不仅在本院而且在上下级院能够合理流动，真正做到人尽其才、才尽其用。
景德镇市加强有形建设市场建设、规范建设工程施工招标投标管理的规定
江西省景德镇市人民政府
景德镇市人民政府关于发布《景德镇市加强有形建设市场建设、规范建设工程施工招标投标管理的规定》的通知
景府发[2001]14号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市直有关单位：
《景德镇市加强有形建设市场建设、规范建设工程施工招标投标管理的规定》已经2001年9月23日市政府第5次常务会议讨论通过，现予发布施行。
二OO一年十月二十二日
景德镇市加强有形建设市场建设、规范建设工程施工招标投标管理的规定
第一条 为加强对建筑承发包活动的监督管理，维护建筑市场秩序，规范建设工程施工招标投标活动，确保工程质量，提高投资效益，依据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《江西省建筑管理条例》及其他有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 在全市行政区域内进行各类房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标活动，实施对房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动的监督管理适用本规定。
本规定所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。
本规定所称市政设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建工程。
第三条 县级以上人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的建设工程施工招标投标监督管理。其所属招投标管理机构受委托负责建设工程施工招标投标的具体管理工作。建设行政主管部门依法对施工招标投标活动实施监督，查处施工招标投标活动中的违法行为。
第四条 本市行政区域内的下列建设工程项目必须实行招标：
（一）涉及社会公共利益、公众安全的项目（含私有企业商品房开发工程项目）；
（二）全部或者部分使用国有、集体资金投资或者国家融资的项目；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目；
（四）法律、法规规定的其他项目。
第五条 工程项目有下列情况之一的，经县级以上地方人民政府建设行政主管部门批准可以不进行施工招标，但必须同时报送行政监察机关备案：
（一）涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾工程。
（二）利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工工程。
（三）停建或者缓建后恢复建设的单位工程，且承包人未发生变更的。
（四）施工企业自建自用的工程，且该施工企业资质等级符合工程要求的。
（五）在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，且承包人未发生变更的。
（六）面积1000平方米或总投资50万元以下的工程。
（七）法律、法规、规章规定的其他情形。
第六条 投标人应在工程项目计划立项文件批准后30日内，持计划批文、建设用地许可证、资金落实情况证明等资料向建设行政主管部门办理招标登记手续。
第七条 本规定第四条规定的本市行政区域内建筑面积1000平方米以上或总投资50万元以上的房屋建筑工程，均应实行招标投标方式发包。
第八条 工程招标分公开招标和邀请招标。
凡政府投资和国有企事业单位投资以及政府、国有企业事业单位控股投资的大、中型建设工程均应当依法实行公开招标；对不宜采用公开招标方式发包的其它建设工程，招标人在报经项目分管的招投标管理机构批准后可依法进行邀请招标。无论是
需要公开招标，还是邀请招标的建设工程项目，除市政府同意外，任何机构和个人都无权决定直接发包。
第九条 建设工程的招标投标，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，任何单位和部门不得进行地方保护和行业垄断，不得禁止、限制和排斥本地区、本系统以外符合资质条件的单位参加投标。
第十条 任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
第十一条 本市区域内依法进行招标发包的建设工程项目必须进入"景德镇市建设工程交易管理中心"进行交易，禁止场外交易。市重点工程按有关规定办理。
第十二条 建设工程招标登记、招标人招标资格审查、招投标过程监督、接受备案、建设工程质量和安全监督手续、核发建设工程许可证等工作，应当在政府规定的相应职能机构办理。
第十三条 建设工程招标发包时应当具备下列条件：
（一）已办理了工程立项计划批文；
（二）招标人已按规定办理了招标登记；
（三）取得了建设用地规划许可证，并已办理建设用地批准手续；
（四）取得了建设工程规划许可通知书（或规划已得到批准）；
（五）施工现场已基本具备"三通一平"等施工条件，能满足施工企业进场的需要。需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；
（六）建设资金已落实或部分落实；
（七）有满足施工需要并已通过设计审查的施工图纸及技术资料。
第十四条 工程项目施工招标根据招标人的需要和采用的评标办法的不同可以设置标底也可以不设置标底；设置标底的项目招
标，其标底应当根据设计图纸及有关资料依据国家规定的工程量计算规则及招标文件规定的计价方法和要求编制标底，并在开标前保密。一个招标工程只能一个标底。编制过程必须在全封闭状态下进行，不得泄露应当保密与招标投标活动有关的情况和资料。
第十五条 投标人应根据招标文件的要求，应当具备相应的施工企业资质，并在工程业绩、技术能力、项目经理资格条件、财务状况等方面满足招标文件提出的要求。严禁超越资质等级证书许可范围或以其他施工企业名义承揽工程；严禁出卖、转借资质证书或营业执照；严禁无资质证书（包括使用未经建设行政主管部门年检的资质证书）投标承揽工程；严禁项目经理出借项目经理资格证书。
招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标担保。投标担保金可以采用投标保函或者投标保证金的方式。投标保证金可以使用支票、银行汇票等，一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过50万元。
第十六条 投标人不得用非法手段索取标底信息或出具虚假资料，不得相互串通投标，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。
投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。
禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标。
投标人不得以低于其工程成本的报价竞价，不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。
第十七条 依法必须进行施工招标的工程，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交施工招标投标情况的书面报告。书面报告应当包括下列内容：
（一）施工招标投标的基本情况，包括施工招标范围、施工招标方式、资格审查、开评标过程和确定中标人的方式及理由等。
（二）相关的文件资料，包括招标公告或者投标邀请书、投标报名表、资格预审文件、招标文件、评标委员会的评标报告（设有标底的，应当附标底）、中标人的投标文件。委托工程招标代理的，还应当附工程施工招标代理委任合同。
前款第二项中已按照本办法的规定办理了备案的文件资料，不再重复提交。
第十八条 建设行政主管部门自收到书面报告之日起5日内未通知招标人在招标投标活动中有违法行为的，招标人可以向中标人发出中标通知书，并将中标结果通知所有未中标的投标人。
第十九条 中标人应与招标人在招标文件、投标书等基础上30天内依法签订书面合同，并报建设行政主管部门备案，严禁工程转包和违法分包。
第二十条 依据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《江西省建筑管理条例》以及建设部、监察部联合下发的《建设工程若干违法违纪行为处罚办法》等有关规定，对下列违章、违规、违纪、违法行为视情节依法责令纠正、予以经济处罚或追究相关领导责任。
（一）不办理工程项目报建登记的，应实施招标的工程不进行招标的，应公开招标的工程不公开招标的，应进入有形建设市场招标不进场交易的。
（二）招标人搞明招暗定、肢解工程发包或指定分包单位的。
（三）投标人相互串通、哄抬标价的，以不正当手段索取标底、出具虚假资料的，施工单位转让、出借资质证书、工商营业执照的，项目经理出借其项目经理资格证书以及其它违反工程招标投标行为。
（四）招标人不具备自行办理施工招标事宜条件而自行招标的。
（五）评标委员会的组成不符合法律、法规规定的。
（六）建设行政主管部门和有关单位，违反规定办理工程项目报建登记、招标投标（含直接发包）手续的；利用职权或者职务便利，限定建设单位将应招标的工程发包给指定的承包单位，为有亲属关系人员承包工程提供方便的；违反规定对招标投标程序和招标投标单位进行不正当干预的；泄露秘密或徇私舞弊的。
第二十一条 对违法、违规、违章问题的处理，由市建设行政主管部门决定；对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政处分，依法由市监察局或任免机关决定；对其他人员的行政处分，依法分别由其所在单位或上级机关决定，触及刑律的移交司法机关处理。
第二十二条 本规定由市建设行政主管部门负责解释。
第二十三条 本规定自颁布之日起执行。
第二十四条 市重点工程按照《江西省重点工程建设施工招标投标管理暂行规定》和《景德镇市重点工程建设施工招标投标若干规定》执行。
