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关于破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格分析

王政 律师

想到企业破产程序，大家很自然就想到破产企业清算组的成立和作用问题。这是因为，对企业破产而言，关于其债权或债务的破产清算无疑是最重要的程序，而完成这一切，又不能不依靠一个组织机构来组织实施。考虑到企业破产的原因（主要是经营管理不善）和企业宣告破产后企业股东、内部管理机构、企业职工、企业的债权人、债务人等相互间利益冲突问题，成立一个代表各方利益的清算机构自然而然就被推到了首要位置。按照我国1986年生效实施的《破产法》第二十四条规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要民事活动”。然而，我们在参与具体的企业破产清算法律事务过程中发现：正是由于类似的法律、法规或司法解释规定得过于原则或模糊，导致社会公众（包括部分司法人员）对破产企业清算组的法律地位产生了认识上的偏差和分歧，尤其是在与破产财产相关的一些诉讼中存在滥用破产企业清算组之诉讼主体资格情形。
本文试图从法理和实证角度，对破产企业清算组的法律地位和诉讼主体资格特做些简要分析，希望能引起企业破产事务参与者们和立法部门的必要重视，以便及早对破产企业清算组之法律地位和功能明确进行定位，避免大家因认识不统一而产生更多的司法裁判上的混乱不统一状况。

一、关于破产企业清算组法律地位分析
若要对破产企业清算组准确进行法律定位，必须对破产企业清算组成立的特殊时间和条件、特殊职责或功能、特殊人员组成等方面进行必要的分析。下面就从破产企业清算组这几方面的特殊性分别展开叙述。
（一）破产企业清算组成立的时间和条件具有特殊性。按照我国目前《破产法》及相关司法解释的规定，企业因经营管理不善而严重资不抵债后可以向当地人民法院申请破产；企业的债权人也可以向债务人所在地的人民法院提起破产清算的偿债程序。人民法院在宣告企业破产之日起十五日内便可成立清算组，接管破产企业。可见，与非破产企业清算组织不同的是，破产企业清算组成立的时间和条件具有如下特殊性：1、破产企业清算组是在企业已经严重资不抵债进入破产程序后成立的；非破产企业清算组织是在企业出现章程规定的解散事由且在企业资产足以偿还其债务的前提下成立的。当然，若通过清算程序，发现企业已实际资不抵债时，企业可宣布进入破产清算程序，重新成立清算组织。2、破产企业清算组是在企业进入破产宣告阶段后成立的；非破产企业清算组织则由企业根据其具体情况可随时成立。3、破产企业清算组是由人民法院来组织成立的；非破产企业清算组织则由企业的投资人、股东或上级主管部门来组织成立的，一般由企业内部机构或委托中介会计师事务所进行，清算人员因为业务关系而相互配合，其作为独立机构的特性不像破产企业清算组那样明显。
（二）破产企业清算组的职责或功能具有特殊性。依据《破产法》及相关司法解释的规定，破产企业清算组的主要职责是：1、接管破产企业。向破产企业原法定代表人及留守人员接收原登记造册的资产明细表、有形资产清册，接管所有财产、帐册、文书档案、印章、证照和有关资料。破产宣告前成立企业监管组的，由企业监管组和企业原法定代表人向清算组进行移交；2、清理破产企业财产，编制财产明细表和资产负债表，编制债权债务清册，组织破产财产的评估、拍卖、变现；3、回收破产企业的财产，向破产企业的债务人、财产持有人依法行使财产权利；4、管理、处分破产财产，决定是否履行合同和在清算范围内进行经营活动。确认别除权、抵销权、取回权； 5、进行破产财产的委托评估、拍卖及其他变现工作；6、 依法提出并执行破产财产处理和分配方案；7、提交清算报告；8、代表破产企业参加诉讼和仲裁活动；9、办理企业注销登记等破产终结事宜；10、完成人民法院依法指定的其他事项。可见，企业进入破产清算程序后，其对外代表机关（一般为法定代表人）和内部执行机关（一般为董事会、总经理和各业务科室）依法已不能再继续履行企业正常管理职责，其代表机关和执行机关的职责由清算组接管后代为履行。
（三）破产企业清算组成员组成具有特殊性。依据我国《破产法》及相关司法解释，对国有企业而言，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。对非国有企业而言，清算组成员可从律师、会计师、审计师或资产评估师等专业人员中聘用组成；当然前提条件是该些聘用人员必须经审理破产案件的人民法院认可。因为，按照《破产法》的规定，清算组须对人民法院负责并且报告工作，而不是对破产企业股东会或上级主管部门负责并报告工作。人民法院应当及时指导清算组的工作，明确清算组的职权与责任，帮助清算组拟订工作计划，听取清算组汇报工作。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者依职权更换不称职的清算组成员。另外，法律还规定：破产企业清算组可以聘任必要的工作人员参与破产清算工作。但我们认为：对这些被聘用的参与具体破产清算事务的工作人员不属于也不应当属于破产企业清算组成员的概念。通过以上介绍，我们不难发现破产企业清算组人员组成具有如下特殊性：1、临时性，即为完成破产清算目的而临时招集人员组成；2、专业性，即一般要求清算组成员熟悉破产程序和破产业务；3、确定性，即人员组成具体名单最终由人民法院确定；4、无利益关联性，即要求清算组成员不能由破产企业内部股东、管理人员或与破产企业财产分配存在重大利益关联的人员担任；5、可变换性，即由人民法院根据具体情形更换清算组成员，尤其是涉及清算组成员不称职或有渎职行为时。

通过以上对破产企业清算组成立的时间和条件、功能或职责、成员组成等方面的分析，对破产企业清算组的法律地位我们可以作出如下结论性意见：1、破产企业清算组是在特殊情况下为终结破产企业法人资格之目的而依法成立的机构，其本身无独立财产，其法律人格应附属于破产企业本身。2、从破产企业所涉及的外部债权债务法律关系看，破产企业清算组是代表破产企业对外进行意思表示的表意机关或代表机关。3、从破产企业内部组织和管理角度看，破产企业清算组是在人民法院指导下对内管理破产企业并执行清算义务的执行机关。4、破产企业清算组作为破产企业清算义务人，其具体功能或职责完全由法律来规定，所以其在法律上具备怎样的权限和主体地位也是法定的，不存在自由约定的问题。

二、关于破产企业清算组诉讼主体资格分析
按照我国《民事诉讼法》及相关司法解释规定，公民、法人或其他组织可以作为诉讼主体参加诉讼。司法实践中，我们发现不少地方法院在涉及破产企业的诉讼中，直接把破产企业清算组列为诉讼当事人。甚至，破产企业的法人资格被终止后，个别人员或组织机构仍以破产企业清算组名义任意参加诉讼。很显然，法律的理论和法律的实践再次出现了如下矛盾和冲突。
（一）《破产法》及相关司法解释规定：企业进入破产宣告程序后由清算组接管破产企业；人民法院宣告企业破产后，应通知破产企业的债务人或财产持有人向清算组清偿债务或交付财产；清算组可以依法进行必要民事活动；等等。正是基于类似上述法律依据，所以，在破产清算的法律实践中，在不少地方，破产企业清算组拥有公章，直接以自己作为独立机构的名义向破产企业的债务人催收债务、对外签订让破产企业承担法律义务的合同、向破产企业的债权人分配财产或提起有关民事诉讼等。很显然，这等于将破产企业清算组的法律地位或主体资格放到了与破产企业的法律地位或主体资格相等同的位置；而且，从形式上看，破产企业清算组作为一个独立机构或组织在主体资格方面已完全替代了破产企业本身。
（二）从法理上讲，企业进入破产宣告程序且破产企业清算组成立后，破产企业的法人资格在清算结束前并没有终止或消灭，甚至经人民法院或清算组同意其仍可继续进行必要的生产经营活动。也就是说，企业进入破产程序后，在其法人资格消灭前，其仍享有一定的民事权利能力和行为能力。尽管破产企业法人的代表机关和执行机关是破产企业清算组，但清算组从事民事活动（如催收债权或承认债务）所产生的法律效果却由破产企业来承担。这时的清算组行使的职能有些类似于企业破产前的法定代表人或董事会等企业内部机构行使的职能。在企业破产前，企业法定代表人或董事会等机构从事对企业债权进行清收、对企业债务进行确认、对外签订合同等民事行为肯定要以企业的名义进行，那么在企业进入破产程序后，清算组从事上述行为为什么就可以不以破产企业的名义进行呢？而且法律本身从没有关于破产企业清算组可以进行代表诉讼的直接明文规定。我们认为：即便是有此规定，恐怕也不符合代表诉讼的条件。因为破产企业清算组从事民事活动或提起诉讼不应当是为了清算组自身的直接或间接利益受到损害而为之，而只能是为完成破产清算事宜为之。另，对非破产清算而言，在企业主体资格被注销前，企业所从事任何民事活动仍以企业自身的名义进行，不会以企业内部清算组织或某个机构的名义进行。
（三）从诉讼法角度讲，目前在我国可以作为诉讼主体的当事人包括公民、法人或其他组织。破产企业清算组若作为诉讼主体参加诉讼肯定不属于法人诉讼，也不应当属于法律规定的“其他组织”参加诉讼的范畴。因为，按照诉讼法相关司法解释，作为诉讼主体的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：１、依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；２、依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；３、依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；４、经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；５、法人依法设立并领取营业执照的分支机构；６、中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；７、中国人民保险公司设在各地的分支机构；８、经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；９、符合本条规定条件的其他组织。很显然，破产企业清算尽管有相应的人员组成，但却没有独立的财产，无法以自身能力对外承担法律上的财产责任。所以，破产企业清算组也不应被理解为法律认可的其他组织。按照民法上权利能力、行为能力和责任能力相统一的理论，对于不具备民事法律责任承担能力的组织或机构，法律也不应认可其对外民事权利能力（指该组织或机构的对外主体资格能力）。当然，我们若有必要赋予破产企业清算组在诉讼主体方面的法律地位，可以通过完善代表诉讼制度来解决。

综上分析，我们认为：破产企业清算组不应是一个离开破产企业而独立存在的组织或机构，它属于破产企业内部的特殊表意机关（代表机关）和执行机关。破产企业清算组成员若在破产清算过程中渎职违法有损害破产企业债权人利益、破产企业职工利益、国家利益或破产企业股东利益等行为，所产生的法律责任应当由清算组成员个人承担。破产企业清算组没有属于自己的财产，在破产清算过程中，对外不应具有民事主体法律资格，若需对外签约或诉讼，不能以自己名义而应当以被清算的破产企业名义组织实施进行。而且在破产企业法人资格消灭后， 破产企业清算组必须解散，任何人或组织更不得再以破产企业或清算组名义进行民事活动。破产程序终结后若仍有可以追收的破产财产、追加分配等善后事宜需要处理的，一律由审理破产案件的人民法院或破产企业所在地的人民政府负责，相关当事人（包括原破产企业股东、债权人和债务人、清算组成员等）仍有提供协助处理的义务。以上为笔者管窥之见，欢迎大家批评指正！

2006-6-30

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。



交通运输部


关于贯彻实施《国内水路运输经营资质管理规定》有关工作的通知

交水发[2008]141号　　


各省、自治区、直辖市交通厅（委），上海市港口管理局，长江、珠江航务管理局，各直属海事局，各中央航运企业集团，部救捞局：　　

　　《国内船舶运输经营资质管理规定》（交通部令2001年第1号）的发布实施，对规范国内水路运输市场准入管理，提高经营者的管理水平，保障水上运输安全，促进国内航运业健康有序发展发挥了重要作用。该规定实施七年多来，国内水路运输市场的形势和环境发生了较大变化，原有规定已不适应新情况、新形势的要求，需要修改完善。在广泛征求意见的基础上，我部于2008年5月25日重新修订发布了《国内水路运输经营资质管理规定》（交通运输部令2008年第2号，以下简称《规定》），自2008年8月1日起施行。为了保障《规定》的顺利实施，现就有关事项通知如下：
　　一、认真学习，准确把握《规定》的主要内容
　　《规定》在原规定的基础上作了较大修改，进一步提高了国内水路运输的经营资质条件，完善了后续监管措施，规范了行政审批程序，是实施国内水路运输市场准入管理的重要依据。各级交通主管部门（及其航运管理机构，下同）要进一步提高对市场准入管理重要性的认识，积极组织水路运政管理人员认真学习《规定》，准确把握《规定》及本通知的主要内容。经营者所在地交通主管部门要采取多种形式向本地经营者宣讲《规定》，要让广大国内水路运输经营者熟悉《规定》，并自觉执行《规定》的各项要求。
　　为便于各级交通主管部门和广大国内水路运输经营者更好地理解和贯彻实施《规定》，我部已将《规定》的全文在交通运输部网站(www.mot.gov.cn)和中国交通报、中国水运报等媒体登载，对《规定》的部分条文作了解释（见附件1），并拟于近期组织开展《规定》的宣贯和培训工作（另行通知）；各省级交通主管部门也可根据需要组织开展《规定》的培训工作，使负责国内水路运输市场准入管理的有关人员全面、准确掌握《规定》的主要内容。
　　二、依法行政，严格国内水路运输市场准入管理
　　（一）严格执行市场准入标准。
　　各级交通主管部门要加强领导，认真负责，切实落实《规定》的各项要求，严把市场准入关。现就市场准入有关事项补充规定如下：
　　申请人所在地交通主管部门于2008年8月1日前受理的符合《国内船舶运输经营资质管理规定》（交通部令2001年第1号，以下简称“旧标准”）要求的申请，按旧标准办理。
　　自2008年8月1日起，除此前已经我部同意筹建但尚未开业的企业可按旧标准办理开业外，申请人应按照《规定》的要求提交申请材料。申请材料不符合《规定》要求的，申请人所在地交通主管部门不得受理。
　　《规定》生效前已由交通主管部门批准的经营单船600总吨以上内河普通货船的个体经营者，允许其继续以个体形式经营该船舶。但该船舶强制报废或转让后，如要继续经营600总吨以上内河普通货船，应按照《规定》的要求取得企业法人资格并达到相应的经营资质条件。
　　按照《规定》的要求，并考虑到实际情况和可操作性，对《规定》生效前已取得国内水路运输经营资质的企业，除运力规模要求外（运力规模达到《规定》要求的时间另行通知），应在2008年12月31日前达到《规定》要求的经营资质条件。
　　（二）规范申请受理、材料初审和企业筹建管理。
　　受理行政审批申请的交通主管部门应按照《行政许可法》和《规定》的要求，做好国内水路运输经营资质申请的受理和初审工作，确保向上级机关转报的申请材料齐全、内容符合要求。申请受理人要认真审核申请人提交的申请材料，仔细比对申请材料中复印件与其原件是否一致（内容一致的，加盖“复印件与原件一致”章）、复印件内容是否清晰和完整；对于申报材料不齐全或者材料内容不符合要求的，应当按照《行政许可法》的要求一次性告知申请人需要补正的全部内容。各级交通主管部门要进一步增强服务意识，提高行政效率，尽可能缩短公文办理和流转时间，方便申请人。
　　为便于申请人开展国内水路运输企业筹建工作，《规定》对企业筹建管理作出了规定。尚在筹建的企业不得从事国内水路运输经营活动。满足《规定》要求的经营资质条件的企业筹建完毕，按程序办理开业手续，取得《水路运输许可证》后，方可从事国内水路运输经营活动。对于无需经过筹建过程，已满足《规定》要求的经营资质条件的企业，可直接按程序办理开业手续。
　　（三）切实做好经营资质评估。
　　市（设区市）级人民政府交通主管部门要按照《国内水路运输经营资质评估办法》（见附件2）的要求，对申请经营国内客船、散装液体危险品船运输的企业组织全面评估，编写“评估报告”（格式见附件3，该评估报告要作为交通主管部门审批的重要参考文件）。负责评估的交通主管部门要做好评估人员的选拔和培训工作，并逐步增加行业协会等外单位人员参与评估，鼓励有条件的省份组织各市之间交叉参与评估。
　　三、落实责任，进一步强化经营资质动态监管
　　《规定》强化了国内水路运输经营者市场准入后的监管措施，建立了经营资质监督检查制度和预警制度，进一步明确了各级交通主管部门在国内水路运输经营资质监管方面的职责分工。各级交通主管部门要充分认识这项工作的重要意义，树立市场准入与后续监管并重的理念，切实履行职责；经营者所在地交通主管部门是经营资质监督管理的第一责任主体，省级交通主管部门要加强对本省（自治区、直辖市）区域内国内水路运输经营资质监管工作的指导，保障《规定》要求的各项监管措施落到实处。要进一步加强社会舆论监督工作，建立健全市场准入和经营资质动态监管中的举报制度，对群众举报的问题，要认真调查核实，并予以严肃处理。
　　《规定》明确了经营资质监督检查的两种形式，各级交通主管部门要按照我部现有规定加强动态监管，继续做好年度核查和不定期抽查工作，并按照《国内水路运输经营资质预警管理办法》（见附件4）的要求，建立经营资质预警制度。考虑到累计记分周期等因素，预警制度从2009年1月1日起实施。
经营者所在地交通主管部门要在2008年下半年对现有国内水路运输经营者的经营资质进行一次全面普查，建立和完善相关档案，并按照本通知的要求，督促现有企业在年底前达到《规定》的要求。省级交通主管部门要做好组织协调工作，并将本省（区、市）普查结果（汇总填报《国内水路运输经营资质情况普查表》，见附件5）于2009年1月31日前报送我部水运司。其中长江、珠江水系各省市应将经营长江、珠江水系省际运输的情况，抄送长江、珠江航务管理局。汇总表除以书面形式报送外，还要以电子软盘或电子邮件报送（E-mail:sysgnc@mot.gov.cn）。
　　四、严格管理，进一步规范委托经营船舶和企业的行为
　　经营者所在地交通主管部门要结合经营资质普查，对现有委托经营船舶进行一次集中清理，重点检查委托经营船舶安全管理责任的落实情况。
　　各级交通主管部门要加强政策法规宣传，向经营者讲明接受船舶挂靠的危害和相关法律责任，增强其拒绝船舶挂靠的自觉性。要按照原交通部《关于整顿和规范个体运输船舶经营管理的通知》（交水发〔2001〕360号）对接受船舶委托经营企业的条件要求，严格审查接受船舶委托经营企业的条件，对不具备条件的企业，不得为其接受的委托经营船舶办理营运手续。
　　企业所在地交通主管部门要加大对接受委托经营船舶企业的监督检查力度。接受委托经营船舶的企业负责委托经营船舶的经营和管理，并承担委托经营船舶的安全管理责任是船舶委托经营的前提。对未在船舶委托经营合同中明确接受委托经营船舶的企业对委托经营船舶承担安全管理责任的合同，不得按照委托经营方式办理船舶有关营运手续；对未严格按船舶委托经营合同对接受委托经营船舶履行安全管理职责的企业，要依法注销或提请有关交通主管部门注消该委托经营船舶的《船舶营业运输证》；对现有以委托经营方式从事国内水路运输的客船和散装液体危险品船，要按照原交通部《关于加强国内水路客运液货危险品运输市场准入管理的通知》（交水发〔2006〕646号）的要求，督促其在2008年年底前通过组建符合经营资质条件的新公司或光租给具有经营资质的企业实现公司化经营。
　　各省级交通主管部门可根据接受船舶委托经营企业的实际管理能力和管理水平，进一步制定企业接受委托经营船舶的数量限制以及委托经营船舶与自有船舶的比例限制等标准，保障委托经营健康有序进行。
　　各地在贯彻实施《规定》过程中，如有重大情况和问题，请及时报部。






中华人民共和国交通运输部（章）

二〇〇八年六月二十三日