仰望的距离
------中国农民人权现状浅析
田景仲
内容摘要：本文从历史与现实两个维度，着重于中国农民与人权之间的距离来分析农民仰望人权的现状及原因，进而探讨了如何从仰望人权到让人权走进农民心中的设想。
关 键 词：仰望 距离 农民 人权
一 引言
“君，舟也；民，水也。水能载舟，亦能覆舟。”历史的跫音虽相去甚远，后人亦权仅将其定论为唐贤太宗教育后代励精图治的安邦之策，却往往忽略了先祖“以民为本”的人权思想。当然，笔者并非据此而认为李世民乃华夏人权之首创者，何况当时也无法铸就“人权”这样伟大的名词，而权当在一个思想的层面上为“民”索“权”。
由于笔者出生农村，因此即使现在有幸从不幸中走出来，成为一名研究生，但骨子里面依然流着中国最纯朴农民的血，而且始终不会丢掉那股强烈的土地气息。也正是因为如此，我才非常关注我国农民的生存发展状况。虽然现在已经大有改观，但实际生活中依然还存在很多令人深思的现象：
1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。[1]
1999年12月29日，四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4万多元的村建公路集资款，组织“催收队”一组数十人到楠林村，先后用手拷棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来游村、游街，并将这5名村民非法关押近12个小时，其中一村民右手被打断。[2]
2000年5月13日，湖北省房县桥上乡党委、政府打着调整农业结构的旗号，强行拔掉农民陈龙菊种的苞谷苗，迫使她种辣椒，最终逼迫陈龙菊服毒身亡。[3]
2002年10月11日，河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”，将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑二至五年。[4]
二 人权距离农民到底有多远
（一）、人权概要
1、人权的概念
人权这个概念，学术界也是众说纷纭，没有定论。笔者也曾潜意识地将其视为“人基于人本身而享有的与生俱来的权利”。在这里，有必要借鉴一下康德对人权精义的描述；“人们作为人，凭借其自然能力而拥有的道德权利，不是凭借他们所能进入任何特殊秩序或他们要遵循的特定的法律制度而拥有的权利”[5] 。可以看出，康德着重是从道德权利这个层面来对其界定的，他强调人权的自然属性，同人们法定的权利相比，它具有先在性、客观性的特点。正义大师罗尔斯在其《正义论》中也强调了人权的重要性——无论是谁，在任何时候都不能把他人和自己看作工具，而应该永远看作自身才是目的。
1948年，随着《世界人权宣言》的发表，据其表述，可以总结出这样一个相对比较公认的概念，即人，因其是人而应当享有的基本权利和自由。正如本宣言第一条所言，人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。第二条则明确指出人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、服色、民族、阶级、国籍、语言、政治、出生、其他见解等，都不影响权利的享有。可以说，这是我们人类自己经过长期的探索和自我反省而总结出来的一部伟大的宣言，在人类本身发展的道路上无疑具有着里程碑的意义。
2、人权的特征
第一，属人性。是指以人为本的人道主义精神，其提出是对权利价值的进一步深化。在一般权利中，我们知道主体是隐藏在权利背后的，而人权则是直接显示出来的，并且被提高到生存价值这一高度的目标上了。人权的提出，是对神权的直接否定，因为神权使人本身不是目的，而是使人成为它的附庸，从而丧失了人的尊严和价值，只是神权的工具，丧失了人的主体性价值。而人权则针其相对倡导人的主体价值和尊严。
第二，固有性。是指人自己享有的，不附加任何条件的权利，是自然分配给人的并赋予本能和理性冲突的自由选择的权利，是一项实实在在的主体权利。
第三，道德性。正是因为人权是自然的权利，因此，其毫无疑问地充满了道德性的风采。换句话说，即使国家不加以明文规定，它也是客观存在的，其是高于人们法定的权利的。
第四，利益性。人权是人内在需求的反映，具有现实的指向性，其关乎人的生存与发展，人们所追求的这种价值即为一种实在的权利。国家之间以及我们群体之间都充满着各种诸如此之利益。人权具体又有物质与精神利益性之分，前者重在生存，后者重在发展。
总之，人权在充分体现“既利己，又无害于人”（而非将自己的利益建立在别人的痛苦之上）的两个道德要求的同时，更体现了如下两方面的价值取向：目的价值——人人之自由与尊严都受到尊重的道德信念；手段价值——对民主宪政有积极合理保障的追求。
（二）、人权——农民生活中的阳春白雪
我国自古以来就是一个农业大国，我们的农民是最纯朴、最听话却有最值得同情的群体，特别是一些地理环境较差的地域，一家人长年都奔波于生计，根本无法顾及自己所谓的权利，就连那种意识都没有，更不用谈人权了。人权为何物？还抵不上自己挨饿时手里的一个窝窝头。面对这样的阳春白雪，也只有曲高和寡的份了。笔者虽然没有进行深入细致地调查，也没有许多的生活的阅历，但就从自己家乡农民的身上是不难看出这点无奈的。我时常在想，即使不谈人权，就让他们稍微有点权利的意识都难。
据我所知，大部分农民之间一旦产生纠纷或利益受损害，他们往往采取一种私了的形式以尽量规避法律，很少涉足法院，他们就连提到法院这个词都望而生畏，这种权利主体意识的缺乏，又怎能知道人权为何物呢？
（三）、人权离农民为什么如此之远
苏力先生的《送法下乡》在法学界影响颇深，但这种影响只是在法学界，而没有真正“下乡”，我们的农民依然是法盲，更不用谈紧系其自身生存与发展的人权了，当然这是有一定历史和现实原因的：
榆林市人民政府关于印发榆林市重大行政决策规定的通知
陕西省榆林市人民政府
榆林市人民政府关于印发榆林市重大行政决策规定的通知
榆政发[2012]25号
各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：
《榆林市重大行政决策规定》已经2012年6月14日市政府第7次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○一二年六月十九日
榆林市重大行政决策规定
第一条 为规范全市重大行政决策行为，提高决策质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 市人民政府重大行政决策的作出、执行、监督等活动，适用本规定。
市政府规范性文件的制定和突发事件的应对，按照有关法律、法规、规章的规定执行。
第三条 本规定所称的重大行政决策是指市人民政府作出的涉及全市经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：
（一）市人民政府贯彻落实党中央、国务院，省委、省人民政府和市委重要指示、决定的实施意见和措施；
（二）全市经济和社会发展重大政策措施的制定，国民经济和社会发展规划、年度计划的编制和调整；
（三）市各类总体规划、重要的区域规划和专项规划及控制性详规的编制和调整；
（四）市本级财政预决算的确定和调整，重大财政资金安排；
（五）研究政府重大投资项目和重大国有资产处置；
（六）与市经济社会发展密切相关的工业、农业、商贸、旅游、科教文卫、城建等重大建设项目的确定和调整；
（七）市内土地、矿山、水等有限资源的大规模开发和利用，以及环境保护、劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、住宅建设、安全生产、交通管理等方面重大措施的制定；
（八）重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整；
（九）行政管理体制改革重大措施的制定；
（十）其他需由政府决策的重大事项。
第四条 重大行政决策坚持依法、科学、民主的原则，实行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。
第五条 重大行政决策建议的提出，可以通过下列途径：
（一）市政府领导依照各自的职责，提出重大行政决策建议；
（二）市政府所属工作部门、下一级人民政府认为需要市政府决策的重大事项，向市政府提出重大行政决策建议；
（三）人大代表、政协委员可以通过建议（议案）、提案方式或者其他方式向市政府提出重大行政决策建议；
（四）公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要市政府决策的，可以向市政府提出重大行政决策建议。
第六条 市政府确定的重大决策事项，由指定的单位负责调研、方案起草与论证等决策前期工作。
重大行政决策事项承办单位依照下列原则确定：
(一)市政府领导直接提出决策事项的，依照政府部门法定职权确定承办单位。涉及若干部门、职能交叉难以界定的，由政府行政首长指定承办单位;
(二)政府办公室、政府部门提出决策事项的，提出部门为承办单位;
(三)下一级政府向本级政府提出决策事项的，下一级政府为承办单位;
(四)公民、法人或者其他组织向政府提出决策事项的，由政府行政首长指定承办单位。
第七条 实行重大行政决策听取意见制度。
重大行政决策在讨论决定前，决策前期工作承办单位应当进行调查研究，通过座谈会、听证等方式充分听取相关方面的意见和建议，听取决策事项的执行、监督等有关部门的意见和建议。
凡是与公民、法人或者其他组织利益有直接利害关系的重大行政决策，都应当在作出决策前通过政府门户网站、新闻媒体等向社会公开征求意见，公开征求意见时间不得少于7日。
第八条 实行重大行政决策听证制度。
法律、法规和规章规定应当听证或重大行政决策事项涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当进行听证。听证应当按照下列要求进行：
（一）听证会由决策前期工作承办单位组织；
（二）听证会由听证主持人、听证陈述人、听证参加人组成；
（三）除依法不得公开的事项外，听证会应当公开举行，决策前期工作承办单位应当至少提前20日，公布听证会举行时间、地点、内容、听证参加人的数量和条件；
（四）拟作出重大行政决策的内容、理由、依据和背景资料等，应当在听证会举行10日前送达听证参加人；
（五）听证会应当制作听证笔录，并交由听证参加人签字或者盖章。
决策前期工作承办单位根据听证笔录制作的听证报告，应当作为市政府决策的重要依据。
第九条 实行重大行政决策风险评估制度。
涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大行政决策事项，决策前期工作承办单位应当开展社会稳定、生态环境、社会效益、经济效益等方面的风险评估；对可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并作出风险评估报告。
决策前期工作承办单位应当邀请市人大代表和市政协委员参与重大行政决策的论证和评估。
第十条 实行重大行政决策专家论证制度。
重大行政决策需要专家论证的，决策前期工作承办单位应当邀请相关领域至少三名以上专家或者委托专业研究机构对重大行政决策的必要性、科学性、可行性等问题进行论证，并形成论证报告。
第十一条 提请市政府审议重大行政决策事项时，决策前期工作承办单位应当向市政府办公室提供下列材料：
（一）提请政府审议的请示；
（二）决策方案及说明；
（三）决策方案的法律和政策依据；
（四）有关部门和社会公众意见采纳情况说明、风险评估报告、专家咨询意见、听证报告及省内外相同或相似事项的有关材料；
（五）应当提供的其他材料。
市政府办公室应当将决策方案及其相关材料及时报送市政府分管市长。
第十二条 实行重大行政决策合法性审查制度。
市政府法制工作机构应当按照市政府分管市长的要求，自收到决策方案及其相关材料之日起，20个工作日内组织完成合法性审查。特别重大、疑难、复杂的决策方案，审查期限可以延长10日。
政府法制机构在合法性审查中，可以要求承办单位补充提供相关材料、补充征求公众意见、补充邀请相关专家论证。补充相关材料、补充论证的时间不计入合法性审查期限。
未经合法性审查或者经审查不合法的，市政府不予审议。
第十三条 实行重大行政决策集体决定制度。
重大行政决策应当经市政府全体会议或者常务会议审议决定。
市政府召开全体会议或者常务会议讨论决定重大行政决策事项时，根据需要可以邀请人大代表、政协委员、政府法律顾问以及与重大行政决策事项相关的专家或公民代表列席会议。
第十四条 市政府全体会议或者常务会议讨论重大行政决策事项时，应当记录会议讨论情况及决定，并形成会议纪要。对不同的意见，应当在会议记录中载明。
决策前期工作承办单位应当依照《中华人民共和国档案法》等有关规定，将决策过程中形成的有关材料及时整理归档。
第十五条 市政府重大行政决策需要报上一级政府批准或者依法应当提请市委、人大审议决定的，按照有关规定程序办理。
第十六条 除涉及国家秘密、商业秘密外，重大行政决策应当在作出10日内，通过政府门户网站、新闻媒体等向社会公布。
第十七条 实行重大行政决策实施效果评价制度。
重大行政决策实施后，市政府应当适时组织决策执行、监督单位和有关方面对决策实施效果进行评估，由组织牵头部门做出实施效果评估报告。
第十八条 评估报告建议停止执行、暂缓执行或者修改决策方案的，经报请市长同意后，提交市政府全体会议或者常务会议审议决定。
第十九条 政府作出重大行政决策调整、暂缓执行、停止执行的决定后，执行单位应当立即采取有效措施，避免、减少可能产生的损失和社会影响。
第二十条 公民、法人或者其他社会组织有权监督重大行政决策制定和执行工作，可以向市政府或决策前期工作承办单位或决策执行单位提出意见和建议。
人大代表、政协委员依法对重大行政决策制定和执行工作进行监督。
第二十一条 实行重大行政决策责任追究制度。
本办法所称行政决策责任追究（以下简称决策责任追究），是指对行政机关及其工作人员在承办政府重大决策事项时不履行或者不正确履行职责，或者在本单位重大事项决策中，不履行职责或不正确履行职责，造成国家和人民生命财产重大损失或者其他不良社会影响的行为，按照本办法追究行政机关及有关责任人员行政责任的活动。
前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿职责等情形；不正确履行职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
第二十二条 按政府要求负责承办政府重大决策事项的调研、方案起草与论证等前期工作的行政机关，有下列情形之一的，应当追究行政机关或者有关责任人员的行政责任：
（一）应当提请政府审议的重大决策事项，未按规定提请审议擅自决定的；
（二）制定重大决策事项方案时未认真进行可行性研究，或者未按规定提供决策备选方案的；
（三）重大决策事项方案未按规定进行社会稳定风险评估的；
（四）未按决策事项涉及范围，征求各有关部门意见的；
（五）涉及城乡规划、城市交通、生态环境、文化教育、医疗卫生、公共服务价格调整等关系市民切身利益的重大决策事项方案，未按规定通过报纸、电台、电视台或互联网等媒体进行公示或组织召开听证会，广泛征求社会各界和公众意见的；
（六）涉及经济社会发展规划、城乡规划、水矿山土地等重要资源利用、生态环境、产业发展、重大改革举措和政府重大建设项目等涉及面广、专业性和技术性较强的重大决策事项方案，未按规定开展衔接协调、公开咨询以及组织专家进行咨询论证的；
（七）未依法经合法性审查或者审查不合格的；
（八）征求意见分歧较大的重大决策事项方案，未按规定进行协调的；
（九）提请政府审议时，提供的重大决策事项有关材料不真实的；
（十）政府重大决策事项承办过程中有其他违法违规行为的。
第二十三条 负责办理政府重大决策事项审议会议的行政机关，有下列情形之一的，应当追究有关责任人员的行政责任：
（一）未认真审查行政机关报送的重大决策事项有关材料，或者对报送的不符合要求的材料，未及时通知报送的行政机关补正或者退回报送的行政机关的；
（二）未按规定做好政府重大决策事项会议记录、形成会议纪要印发会议组成人员和有关行政机关，或者未按规定形成和保存政府重大决策会议档案的；
（三）政府重大决策事项审议会议办理过程中有其他违法违规行为的。
第二十四条 行政机关在本单位重大事项决策中，有下列情形之一的，应当追究行政机关或者有关责任人员的行政责任：
（一）未按规定建立重大事项决策议事规则的；
（二）超越权限决策的；
（三）违反法律、法规、规章或者政府决定、命令决策的；
（四）按照议事规则应当由领导集体讨论决定的重大事项，以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事和会议表决的；
（五）研究决定重大事项的会议，未按规定达到半数以上领导集体成员到会或者分管此项工作的领导集体成员未到会又未在会前征求其意见的；
（六）研究重大事项，未按规定做好会前协调等会前准备工作的；
（七）集体讨论时，行政首长未听取领导集体其他成员的意见决策的；
（八）未按规定做好重大事项决策会议记录、形成会议纪要印发领导集体成员和有关部门，或者未按规定形成和保存重大事项决策会议档案的；
（九）重大突发事件和紧急情况，没有充足时间集体议事和会议表决，领导集体成员处置后，未及时向行政首长或领导集体报告的；
（十）行政机关在本单位重大事项决策中有其他违法违规行为的。
第二十五条 对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
行 政机关或者行政机关工作人员有本办法规定其他应当追究行政决策责任情形的，按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国监察法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定，追究责任。
第二十六条 各县区人民政府、市政府所属工作部门应当参照本规定，制定本级政府、本部门重大行政决策程序规定。
第二十七条 本办法自2012年7月19日起施行。有效期从2012年7月19日起至2017年7月19日止。
