北京市统计管理条例(2001年修正)
北京市人大常委会
北京市统计管理条例
(1994年9月8日北京市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 根据1997年9月4日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十九次会议《关于修改〈北京市统计管理条例〉的决定》第一次修正 根据2001年10月16日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈北京市统计管理条例〉的决定》第二次修正)
第一章 总则
第一条 为加强统计管理，保障统计资料的真实性、准确性和及时性，根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个体工商户。
基层群众性自治组织和公民，有义务如实提供国家统计调查所需要的情况。
第三条 市统计局是本市统计工作的主管部门，负责本条例的实施。
第四条 统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告和统计监督的职权不受侵犯。
第五条 各级人民政府、各部门和各单位的领导人对统计机构和统计人员依法提供的统计资料不得自行修改；如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正。
各级人民政府、各部门和各单位的领导人不得强令或者授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据。统计机构、统计人员对领导人强令或者授意篡改统计资料或者编造虚假数据的行为，应当拒绝、抵制，依照统计法律、法规和统计制度如实报送统计资料，并对所报送的统计资料的真实性负责。
统计机构、统计人员依法履行职责受法律保护。各级人民政府、各部门和各单位的领导人不得对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复。
第六条 各级人民政府、各部门和各企业事业单位，对统计工作应当加强领导，为统计工作提供必要的条件。
各级人民政府、各部门和各企业事业单位应当加强统计信息自动化系统建设，根据统计任务的需要配备数据处理和数据传输设备，建立健全现代化统计信息管理系统。
第七条 各级人民政府、各部门和各企业事业单位对统计工作成绩显著，执行统计法律、法规表现突出的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
第二章 统计机构和统计人员
第八条 市和区、县统计局，乡、镇人民政府和街道办事处的统计机构，对本行政区域内的统计工作负有组织领导、管理协调和监督检查的职责。
各级人民政府统计机构，受同级人民政府和上级人民政府统计机构的双重领导，统计业务以上级人民政府统计机构领导为主。
居民委员会和村民委员会等基层群众性自治组织的统计机构或者统计人员，负责本居住地区的综合统计工作，统计业务受街道或者乡、镇统计机构的指导。
第九条 市和区、县人民政府各部门的统计机构或者指定的统计负责人，对本部门的统计工作负有管理、协调、监督和检查的职责，统计业务受同级统计局的指导。
第十条 企业事业单位、其他组织的统计机构或者指定的统计负责人，对本单位的统计工作负有管理、协调、监督和检查的职责，统计业务受上级主管部门统计机构和所在地政府统计机构的指导。
第十一条 市和区、县统计局应当有计划地对统计人员进行法律、法规和职业道德教育，加强专业培训, 提高统计人员的综合素质。
统计人员必须取得市统计局统一制发的《统计证》方可从事统计工作。对统计人员的培训、考核、发证和验证工作，按照分级负责的原则，由市统计局制定具体办法。
第十二条 统计人员应当保持相对稳定。各级统计机构主要负责人和具有中级以上统计专业技术职务人员的调动，应当按照法律、法规的有关规定办理；调换统计人员时，必须先补后调。
第三章 统计调查表管理
第十三条 市和区、县统计局应当加强对统计调查的管理，政府统计调查、部门统计调查应当互相衔接，不得重复。
全市性的地方统计调查表，由市统计局制定，或者由市统计局会同有关部门制定。
区、县的地方统计调查表，由区、县统计局制定，或者由区、县统计局会同有关部门制定，报市统计局备案，并将统计资料报市统计局。
市和区、县人民政府各部门制发到本部门管辖系统内单位的统计调查表，由本部门负责人批准后，报同级统计局备案，并将统计资料报同级统计局；市和区、县人民政府各部门制发到本部门管辖系统外单位的统计调查表，由本部门负责人签署，报同级统计局审批，并将统计资料报同级统计局。
市人民政府各有关部门为完成市人民政府部署的紧急调查事项，市统计局又无此项资料的，可以制发一次性专项统计调查表，报市统计局备案，并将统计资料报市统计局。
上述第三款、第四款、第五款中的统计调查表，未经审批或者备案，不得擅自制发。市和区、县人民政府的非常设机构，不得制发统计调查表。
第十四条 制发统计调查表必须附有说明书，说明调查目的、调查内容、调查对象、调查时间、指标涵义、计算方法、分类目录和统计编码等。分类目录和统计编码必须执行国家标准，没有国家标准的执行本市标准。
第十五条 制发各类统计调查表，必须在调查表的右上角标明制表机关名称、表号和执行期限。应当审批、备案的，必须标明批准、备案机关名称及批准、备案文号。
不符合前款规定或者超过执行期限的统计调查表是非法报表，任何单位或者个人均有权拒绝填报，并向市和区、县统计局举报。
第十六条 本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个体工商户，在批准成立或者领取营业执照之日起30日内，建设单位在固定资产投资新开工项目开工前，必须到市或者区、县统计局办理统计登记，并按照规定报送统计调查表。
已办理统计登记的，隶属关系、经营范围和地址等发生变化，应当自变更之日起30日内，到原登记的统计局办理变更或者注销登记。
市和区、县人民政府工商行政、编办、民政、人事和其他有关部门，在其职能范围内所记录的国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个体工商户等统计调查对象的设立、变更、注销等资料，应当及时提供给同级统计局。
第四章 统计资料管理
第十七条 本市建立健全统计数据质量监控和评估制度，加强对市和区、县国内生产总值等重要统计数据的监控和评估。
第十八条 各部门和各单位必须依法建立和健全原始统计记录、统计台帐以及统计资料的审核、交接、档案和保密等项管理制度。
第十九条 各部门、各单位必须按时提供真实的统计资料，不得迟报、拒报或者提供不真实统计资料。上报的统计资料必须经本部门或者本单位领导人审核、签署。
第二十条 全市性统计数据以市统计局公布的数据为准。
市和区、县人民政府及其各部门，制定政策、计划，检查政策、计划执行情况，考核经济效益、社会效益和工作成绩，进行评比、表彰和奖励时所使用的统计资料，应当以市和区、县统计局提供或者核定的统计资料为准。
第二十一条 市和区、县统计局负责审定、公布和出版本市或者本地区的基本统计资料，并及时发布统计公报及其他各类统计资料。
市和区、县人民政府各部门公开发布本系统的统计资料，应当与同级统计局有关统计资料核对一致，并自公布之日起10日内报同级统计局备案。
宣传、新闻和出版单位需要发表尚未公布的国民经济和社会发展统计资料，全市性的，必须经市统计局核准；地区性的，必须经有关区、县统计局核准。所发表的统计资料应当注明提供单位。
第二十二条 财政、税务、工商行政、海关以及其他负责专业性统计的部门和银行、保险、证券等单位，应当向市或者区、县统计局无偿提供开展政府统计调查需要的各项资料。
第二十三条 各级统计机构应当利用统计信息资源为国民经济和社会发展以及社会公众服务，实现统计信息资源社会共享。
第二十四条 属于国家秘密的统计资料，必须保密。属于私人、家庭的单项调查资料，非经本人同意，不得泄露。
统计机构、统计人员对在统计调查中知悉的统计调查对象的商业秘密，负有保密义务。
第五章 统计检查和监督
第二十五条 市和区、县统计局的统计检查机构，在本行政区域内依法行使统计检查监督的职权，负责组织本行政区域内的统计检查和查处统计违法行为。
市和区、县人民政府各部门统计机构的兼职统计检查员，在同级统计局的指导下，负责组织本部门或者本系统的统计检查工作。
乡、镇人民政府和街道办事处的统计机构的兼职统计检查员，在区和县统计局的领导下，负责组织本行政区域内的统计检查工作。
第二十六条 统计检查员由市统计局统一组织培训，经考核合格后发给《统计检查证》。
统计检查员在执行统计检查监督任务时，应当出示《统计检查证》，不出示证件的，被检查单位有权拒绝接受检查。
第二十七条 统计检查机构或者统计检查员在执行公务时，被检查单位和个人应当协助检查，如实提供原始统计记录、统计台帐、统计调查表以及与统计有关的其他资料。
第二十八条 任何单位和个人，有权对违反统计法律、法规的行为检举、揭发和控告，并受法律保护，任何人不得打击报复。
第六章 法律责任
第二十九条 各级人民政府、各部门和各单位的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的，依法给予行政处分，市或者区、县统计局予以通报批评。
各级人民政府、各部门和各单位的领导人对拒绝、抵制篡改统计资料或者对拒绝、抵制编造虚假数据行为的统计人员进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 企业事业单位和其他组织违反本条例规定有下列行为之一的，由市或者区、县统计局予以警告，可以并处罚款：
（一）提供不真实统计资料的，可以处2万元以下罚款；情节严重的，可以处2万元以上5万元以下罚款。
（二）拒报或者屡次迟报统计资料的，可以处2万元以下罚款。
个体工商户有前款违法行为之一的，由市或者区、县统计局予以警告，可以并处1万元以下罚款。
第三十一条 利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的，由市或者区、县统计局责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，可以处3万元以下罚款。
第三十二条 对提供不真实统计资料骗取荣誉称号、物质奖励或者晋升职务的，由有关部门取消其荣誉称号、追缴物质奖励和撤销晋升的职务。
第三十三条 统计调查对象中的国家工作人员，有《中华人民共和国统计法实施细则》第三十二条所列行为之一的，市或者区、县统计局可以提出建议，由其所在单位或者其主管机关、监察机关给予行政处分。
第三十四条 各级人民政府统计机构的统计人员和统计检查人员，玩忽职守、徇私舞弊和滥用职权尚未构成犯罪的，其所在部门或者上级主管机关应当给予行政处分。
第三十五条 违反统计法律构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十六条 在本市行政区域内开展涉外社会调查活动，按照国家有关规定执行。
第三十七条 本条例自1994年12月1日起施行。
宪政视野中的当代中国环境危机
高军
[摘要] 当代中国的环境污染与生态破坏愈演愈烈，其根源在于地方政府的环保不作为与公众的环保无法作为。只有进行政治体制改革，破除权力垄断，保护公众的环境参与权利，才能从根本上解决当前的环境危机。
[关键词] 环境危机 环境污染 宪政 政治体制改革
近年来，伴随着我国工业化的进程，我国环境环境状况日趋恶化，特别是区域突发性环境事件不断，人们切身感受到了“中国的环境问题已经到了公共危机的阶段”。[1]针对当前全国性的愈演愈烈的环境污染、生态破坏的态势，众多有识之士从哲学、伦理学、经济学、公共管理学等多个视角对解决我国面临的环境危机进行了深入的探讨，提出了加强环境教育，培养全民的环境意识，建立绿色GDP核算体系和官员环境问责制度，加大执法力度和环境监管等诸多对策。笔者认为，中国的环境问题之所以恶化如斯，原因在于“环境问题在中国已经不是一个专业或者技术问题，而是上升到政治和社会问题”。[2]因此，上述学者基于纯学术性的或技术性的分析，无法从根本上解决当前我国迫在眉捷的环境危机，只有从制度安排层面的宪政视角分析才能溯及环境危机的根源，并以期对症下药寻求解决之途径。
一、制度安排失当导致制度失灵
当代中国环境危机的根源在于制度安排失当从而导致制度失灵，具体表现在：虽然中央层面极度重视环保，比如，在观念上，中央提出“科学发展观”、 倡导可持续发展模式，把环境保护放在现代化建设的重要位置，十七大又提出了“生态文明”的概念；在执法方面，环保总局屡次掀起“环保风暴”、“零点行动”等全国或区域范围内的环境执法行动，加大对环境违法犯罪行为的查处及整治的力度；此外，国家每年投入污染治理和环保科研的资金巨大等等。但地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变样走形。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩“捉迷藏”、做表面应付文章的现象极为普遍。这表明，现行的制度安排存在着严重的弊端。
1．社会信息反馈的途径不通畅
首先，长期以来，官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，它造就了政府工作人员报喜不报忧的心态。特别是对官员们不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考虑，上报的信息常常滞后且被严重扭曲。因此，正式的体制内的下情上达途径是一个扭曲的机制。
其次，政府对公民的权利和自由管制过多、过严，阻隔了体制外的下情上达途径。受传统整体主义法律文化及前苏联体制的影响，长期以来政府在社会管理方面片面地强调“稳定压倒一切”，奉行单一的社会秩序至上观。[3]公民环境维权这类的合法、合理的权利诉求在实践中往往被视为对体制的威胁，被看作是破坏和谐的“群体性事件”，地方政府往往采用禁止报道、“截访”等手段封锁舆论，并动用公权予以打压。此外，由于新闻媒体的不独立，在我国地方新闻媒体呈现出浓厚的“地方化”特色，事实上受制于地方政府，往往沦为吹捧地方党政官员“政绩”的工具，难以发挥新闻舆论监督的功能。
由于社会的下情上达途径不通畅，决定了现行的体制是一个缺乏反馈、反思和自我纠错能力的机制，它使得下层的权利要求难以走到上层，地方政府在危机发生时往往出于官员“自保”的心态而封锁消息。如2007年太湖蓝藻大规模暴发导致无锡市民饮用水困难的消息即先由中央媒体而不是无锡的媒体批露的。事实上，一些地方官员可以长期包庇环境犯罪，甚至官商勾结，在当地激起“人神共怒”，却不被追究责任的一个重要原因的就在于此。
2．权力结构存在着严重的缺陷
第一，环保部门不独立，难以负起环境监管职责。按照我国现行的环境管理体制，环保部门是地方政府的一个职能部门，直接隶属于地方政府，人、财、物均仰赖于地方。环保部门一方面要依法保护环境、履行环保行政管理职责，另一方面又要服从地方政府、“服务地方经济发展”。因此，地方环保部门无法抵御来自地方保护主义的行政干预，更无法有效解决跨区域的环境问题。
第二，司法部门不独立，难以维护公众环境正义的诉求。众所周知，在现代社会中，司法是社会正义的最后守护者，司法的本质决定了司法独立是保障司法公正的前提。但在我国，司法机关同样也存在着人、财、物仰赖地方的状况，实践中司法被要求为地方经济“保驾护航”。因此，在环境诉讼中，司法遭遇来自地方政府强大的阻力，难以维持环境正义乃属必然。
3．政府资源管制带来的权力寻租导致资源浪费与环境灾难
我国现行法律规定资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制。这种管制模式造成了我国资源基础性产权制度不明，产权所有者处于实际缺位的状态。由于缺乏市场的竞争，加之对权力尤其是对地方党政部门“一把手”的权力缺乏有效的制约，在资源定价方面存在过多的人为因素，结果容易造成权力寻租，致使环境资源因而陷入了无所顾忌的滥用与难以遏制的流失的境况。
4．现行的财政体制及官员任命、考核体制决定了地方官员任期内难以重视环保
首先，地方政府财政压力使然。我国现行财政体制实行的是中央和地方分权体制，但从财政分权的内容上看，中央与地方的权力分配明显不对称。2003年4月，世界银行在《东亚城市的转型》的报告中指出，在中国，69％的公共开支发生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100％失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70％的教育预算支出，和55％－60％医疗卫生支出。[4]地方政府在承担义务的同时并没有获得足够的权力，中央对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支。因此，地方官员任上考虑最多的就是发展经济，至于环境保护则无暇也无力顾及。近年来在我国，许多经济落后地区的地方政府出于财政的压力，热衷于“招商引资”，不惜给予相关企业包括大幅度降低环保门槛在内的诸多“隐含优惠条件”，污染企业从经济发达地区向经济落后地区转移的现象已经大规模发生，并正在成为一种“污染国内跨地区转移”的趋势，值得警惕和深醒！
其次，“吃饭财政”导致地方环保部门自身利益寻租使然。在我国，国家机关机构庸肿、人员严重超标是一个由来已久、极为普遍的现象，政府机构人员臃肿，官多为患的局面用前中央组织部长张全景的话说，可以说古今中外都没有过。[5]这种现象也造成了现行的体制在某种程度上成了“吃饭体制”。一些地方环保部门，特别是县区一级基层环保部门人员严重超编，这些部门的领导考虑最多的是如何解决本部门工作人员的工资、福利问题。由于现行体制规定行政部门可以从“罚款”行为中提成，因此，一些基层环保部门遂纵容企业非法排污，以取得罚款为本部门利益寻租。
第三，政府官员的任命及考核方式使然。在我国，由于地方党政官员由上级决定，而非当地民众通过选举产生，长期以来，官员养成了只唯上，对上而不对下负责的习惯。同时，由于政府的行为缺乏法治化的制约，政府决策、执法、监管等行为几乎完全依靠主要领导党性和道德的自律，缺乏有效的纠错机制。特别是很多地方的县委书记、县长等主要领导属于省管干部，县一级的权力监督部门无法监督，而省级权力监督部门对其监督又鞭长莫及，遂形成“看得着的，管不着；管得着的，看不着”的权力监督真空的尴尬现状。从2006年的“彭水诗案”、以及最近的辽宁西丰“抓记者案”等案件的报道中，可以窥见某些地方主要领导权力任性之一斑。而山西、河南等省“黑砖窑”案中各级官员对民生的漠视，更暴露了基层政府权力生态的恶化。因此，在当前对地方官员考核过于重视单一而畸形的GDP指标的政绩观的激励下，大规模地出现地方党政官员们为了追求自己任期内的所谓“政绩”，片面追求经济发展，不顾环境利益不择手段地搞一些急功近利的经济行为实属必然。
事实上，当前在我国，一些地方政府和污染企业之间已经形成了一种心照不宣的默契关系，地方政府财政需要这些污染企业的支持，因此，对其污染行为实质上听之任之，甚至充当污染企业的保护伞。例如，《扬子晚报》曾报道环保人员居然威胁环境污染举报者。 [1]又如，2004年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，但四川资阳红头文件不准律师接沱江污染官司。[6] 而江苏环保人士“太湖卫士”吴立红涉嫌以环保名义敲诈而被捕入狱，更表明了公众的环保维权和自主治理处境之艰难！从近年有关新闻媒体报道的情况来看，以上情况绝非个案。
二、通过政治体制改革，走出制度失灵困境
当代中国，“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已入宪，“建设社会主义政治文明”、“树立科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”成为新时期党执政的目标。但是，必须看到，这些远大目标的实现不能只止于宏大词汇的叙述，更需要“具体法治”， 需要采取具体的措施来落实。众所周知，我国政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为。[7] 中国环境问题的解决，根本在于政府必须带头守法。但是，“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。[8]要求政府守法，则必须建立良好的由法律控制政府的政治体制。因此，只有坚定地推进政治体制改革，才能有望彻底解决我国目前所面临的环境危机，当前体制内“头痛医头，脚痛医脚”的环境执法将很难避免被体制痼疾所消解的命运。
1．政治体制改革有赖于观念改革的先行
首先，良好政治制度设计的前提是承认“人性恶”。虽然实际上人性是不一的，承认“人性恶”带有自我贬低甚至作践的意味，很多人情感上难以接受。但是，正如休谟所认为的那样，“在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的。”[9] 边沁认为，权力为私利所左右是“拥有权力外衣者的本性”，“即使他今天的确没有做什么错事，他今天一定已在思考，并且除非他惧怕公众有反映，他明天定会做这些事。”[10]而美国独立宣言的起草人、并当过第三届总统的托马斯•杰弗逊则更是一针见血地指出，“信赖，在任何场所都是专制之父。自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑”，“因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端” 。[11]
其次，应当重新审视社会秩序观、社会发展观和官员政绩观。长期以来我国奉行的整体主义意识形态在实践中把人工具化，“个人的权利只有在与整体目标相容的时候才具有正当性，而整体利益是可以随意解释的，大的有现代化、社会稳定、经济发展等等，而对这些价值的解释权掌握在各级领导人手中”。[12] 诺贝尔经济学奖获得者印度籍的经济学家阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》一书中认为，社会发展与进步应更多地考虑到人的生活质量或者人的自由度。因此，应当改变“稳定压倒一切”的观念，重视公平、正义、自由、人权等价值，尊重并保障人的自由与追求幸福的权利，从可持续发展的“科学发展观”角度对“发展就是硬道理”进行重新审视，抛弃单一的以GDP为标准的官员政绩观。
2．政治体制改革的核心在于实现权力产生及行使的民主化与法治化
第一，作为一项基本的政治常识，官员只有真正经民主选举产生，才会对选民负责，才不会“只唯上”。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次强调，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”；[13]2005年中国国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设白皮书》中开篇即宣布“民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求”；2007年党的十七大报告又提出了 “扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”的要求。这表明，民主作为一种普世的价值已为我国政府所承认和奉行。因此，在以上认识的基础上，应当切实采取实现社会主义民主的措施，改革长期以来政府官员事实上由上级行政任命产生的方式，充分发挥各级人民代表大会的功能，真正实现政府官员由民选产生，兑现我国宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”的庄重承诺；第二，建立起适合中国国情的、以权力约束权力的、合理的分权体制，建立科学的监督体制，改变当前地方事务由党政主要领导个人说了算的现状；第三，在民主的基础上，建立法治化的、科学合理的中央与地方财政分权体制，增加地方法定的财政分配比例，充分保证地方财政收入，同时，中央对地方的财政转移支付实现民主和法制化；第四，实现权力配置的合理化，使环保部门以及司法部门在体制上完全独立于地方政府。只有实现了以上改革目标，才能使地方官员不可能置当地群众生命、健康、财产于不顾，而以牺牲环境为代价去片面追求GDP的增长，同时环保部门才能真正有效地行使监管之责，司法部门才能实现司法审判的监督职责，保障环境正义。
3．政治体制改革的图景是确立“有限政府”
二十世纪中期以来，西方国家经历了政府权力不断扩张，从消极不作为到积极作为，从近代的“夜警国家”发展到现代“福利国家”、“给付国家”的历程。但由于我国与西方有着不同的政治文化传统和历史背景，正如邓小平同志所言，由于“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，[14]现实表明，我国的情况与西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治体制的不健全，需要政府来管，而政府越是管得多，体制就越是难以健全，陷入一种恶性循环之中。因此，笔者认为，当代中国政治体制改革政府角色应定位于：在为社会提供包括完善的法律及司法体系在内的公共产品基础上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社会“自生自发的秩序”，充分发挥市场配置资源的基础性作用，只有在市场失灵的领域，政府才应该介入。
首先，放松政府对资源的管制，实现资源的市场化。制度经济学派认为，制度及其结构决定了人们在政治、经济和社会生活中的激励机制，决定了整个社会的经济绩效水平。当前我国环境污染与资源浪费的一个重要的原因在于政府资源垄断所带来的资源产权不明晰与官员的权力寻租。因此，必须改革政府垄断资源的方式，实现资源产权明晰化，使资源真正走向市场化。唯有如此，才能彻底改变当前资源粗放的利用方式，避免资源的浪费以及由此而导致的环境恶化。
其次，放松具体法律中及实践中对公民宪法基本权利的限制。在现代民主国家，虽然公民的权利得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自动实现，“经典的宪法术语对公民权利作出的承诺不会自己变成现实。很多宪法条文都用最动听的词句来规定那些最令人向往的自由权利，在实践中却大打折扣”。[15]216阿马蒂亚•森对历史上的饥荒研究表明：饥荒发生的本质原因在于专制体制以及该体制下的民众权力的丧失，在整个世界历史上，没有哪个拥有自由选举和民主出版的社会发生过饥荒。“与中国三年饥饿比，同一时期的印度，虽然民主体制无法防止下层民众的慢性营养不良，但是却有效防止了1943年大规模饥荒在印度的重演，因为饥荒很快会引起了媒体的注意和报道，印度政府及早地采取了补救措施，印度自从独立之后就没有再发生大饥荒，与此很有关系。”[16] 事实上，只有民主政体才能保证政治的清明和有效地防由于决策不民主、腐败等原因而导致的社会灾难。而对当代中国的改革而言，学者指出：仅有经济的发展而没有权利的发展是远远不够的。[5]因此，必须从制度上保障公民的宪法基本权利能真正得到行使，具体而言：（1）完善我国宪法公民基本权利保障体系，建立我国的司法违宪审查制度，从宪法保留、法律保留的角度，审查现行法律、法规、规章中对公民宪法基本权利的限制性规定；[17]（2）通过立法，保障民众的环境知情权和环保参与权，仿美国环境“公民诉讼制度”，建立我国环境公益诉讼制度；[18]（3）尽快制定《新闻法》，保障媒体的新闻自由权利，改变地方媒体受制于地方政府的现状，以“第三种权力”——新闻媒体来约束权力。
和谐社会中的和谐应是一种动态的和谐，靠压制不让公众发出声音的“和谐”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社会中，公众需要有合法的渲泻渠道，这样有利于下情上达，有利于对权力的监督。近年来，圆明园防渗膜事件、厦门PX项目风波，正是通过公众的参与，才使中央政府及时了解真实情况，最终有利于事件的解决。因此，政府应当鼓励至少应当允许公民为权利而斗争。“只要有足够多的人强烈地要求运用和保护他们的权利，这些权利就会得到保护并得以运用，于是制度就能够发挥功能。如果没有这样一种要求和决心，无论是法院、国会还是议会都爱莫能助。”[15]216事实上，正是“基于公民权利基础上的、以保护环境为宗旨的广泛的社会运动与社会舆论，是阻止环境恶化的重要力量，而且是最根本的力量”，“ 没有公民意识的觉醒和来自公民社会的健康力量的支持，环保部门的努力，在最好的情况下也是孤军作战。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山顶的巨石又滚落下来，永世轮回。在最坏的情况下，扩大了的权力无非又带出新一轮的权力寻租游戏而已”。[19]因此，在当代中国，“环保领域是最可能成为社会主义民主法制的示范”，“中国必须用政治政策法律去保障公众参与，保障环境决策的民主化。”[2]
4．政治体制改革的目的在于建立责任政府
第一，在大力精减机构，坚决破除“吃饭财政”体制的基础上，各级政府应严格恪守行政伦理，坚决摒弃现行的环保部门从罚款中“提成”及类似的制度，政府及公务员不得从权力行为中获得任何利益。
第二，责任与权力相伴生，问责是对权力机关行使权力的必要制约。对于权力与责任的关系，有学者给予了形象的论述，“权力受其本性使然，一旦脱离了责任的规制，就注定会恣意妄为，践踏人间正义”，“如果权力是烈马，责任制度就是不可缺少的笼头。”[20]因此，应当建立并完善包括环境行政问责制在内的责任官员引咎辞职、官员弹劾、信任投票、罢免、质询等制度，努力将我国政府打造为现代责任政府。
[参考文献]
[1]周永坤.太湖蓝藻的警示[DB/OL].(2007.6.3)[2008.3.6].
http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/index.aspx?blogid=211456.
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