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内容提要
司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公平、正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。审判权独立是司法改革的中心环节，要求围绕这一中心进行必要的制度重构。司法独立和对司法的监督不存在根本性的对立，两者的出发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持审判权独立的前提下完善对审判权的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。
法院依法独立行使审判权，是现代各国普遍确立的一项宪法原则。我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”表明我国宪法确认司法独立为一项宪法原则。实现司法公正是一项复杂的系统工程，需要建立一系列原则和制度来保障，而司法独立正是这些原则和制度当中具有举足轻重意义的关键一环。独立是司法的形式要求,公正是司法的价值体现,独立的目的在于公正,公正需要独立来维护。总而言之,司法独立既是司法公正的内在要求，又为司法公正创造了必要条件。
一、审判权独立运行的意义
（一） 司法独立是司法公正的必要条件。司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。”[1]公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，[2] 而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。” [3] 为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。
（二）司法独立有利于定纷止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。[5] 司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。
（三）司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。” [7] 在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。
在中国这样一个缺乏司法独立的历史传统并十分看重“关系”的国度, 司法独立显得尤为重要。当打官司被戏称为“打关系”，我们在付之一笑的同时，更应该挖掘这种不合理、不合法现象的制度根源。权大于法，以权压法的事例也并不鲜见，这些绝不是文明的法治社会所可以容忍的。
二、影响审判权独立运行的原因
法院独立审判的原则虽然得到了社会越来越广泛的承认和支持，但由于体制、制度、管理等诸多方面的原因，干扰法院执法的问题在一些地方仍然比较突出，必须采取得力措施加以解决。
当前影响法院独立行使审判权的原因，既有法院外部环境的因素，也有法院系统内部自身体制的问题，概括起来有下列几个方面。
（一）财政体制的原因
这是困扰法院发展的一个主要难题。当前法院本身没有独立的财权，财权由国家和地方各级政府所掌握，他们决定着各级法院的经费。法院的办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等往往均取决于本级政府所给予的经费的多少。法院在经济上不能独立而依附于政府，使地方政府有干预审判的物质决定性条件。这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。
（二）领导体制的原因
目前在领导体制上，各级党委、人大与法院的关系，还存在着权限划分不清的情况。宪法规定了党对国家的领导权，同时规定了法院、检察院对同级人大及其常委会负责的原则。在实践中，县以上各级党委设有政法委员会，负责领导、协调法院、检察院、公安机关的工作。但是，党的政法委与人大、法院、检察院的权限划分并没有明确的法律规定，因此在实践中往往出现许多单位干预审判，给法院尤其是主审法官造成很大压力，更主要的是有时干预是代表单位还是代表个人难以分清，往往造成人情案、关系案的发生。
（三）机构设置和人员配备
再看有关人事权，法院中领导干部的行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且审判人员本身也由地方各级国家权力机关任免。地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。可见，地方各级党委政府对地方各级法院拥有人事方面的控制权。在这种财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状下，要求我们法院依法独立审判而不受其他外来权力的干涉实在是勉为其难，除非地方各级党委政府有足够强的法律意识和大公无私精神。倘若人家真的要通过直接或间接、或明或暗、这样或那样的方式过问、干扰或刁难法院的审判，我们是很难抗衡的。
（四）执法不严的问题。国家为了保障法院依法审判，在法律中对妨害诉讼的行为有明确的强制措施规定。但在实践中，有些单位和个人严重违反法律应受到制裁而受不到应有的制裁，从而致使作假证、不依法协助、有能力履行义务而拒不履行、侮辱殴打法官事件呈现有增无减的趋势，这些都极大地损害了法院的形象和权威，妨害了法律的严肃性、强制性。
从人民法院五年改革纲要和已采取的许多改革措施可以看出，法院正通过改革内部机制，努力实现司法公正。但法院依法独立公正地行使审判权，这并不仅仅是法院通过自身改革所能实现的，要靠全社会的共同努力和支持。
三、保障审判权独立运行的几点意见
要保证人民法院独立行使审判权，在独立审判问题上真正实现立法与现实的契合，应该从以下几个方面入手:
第一，建立司法经费的全国统筹制度和法官任期终身制度。实行司法预算和编制独立是审判独立真正实现的必备保障。建立垂直的法官任免体制,非因法定事由和非经法定程序,法官不应受到弹劾和降职、免职。建立司法经费的全国统筹制度，具体方案是每年初由地方各级政府按照上年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政，然后由中央财政部门全额划拨最高人民法院，再由最高人民法院按人数和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。这样做虽然给财政部门和中央司法机关增加了一些工作量，但切断了地方政府部门借此干涉和影响司法工作的渠道，为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保证。
第二、要进一步规范和完善司法监督体系。江泽民同志说:“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督,既是一种制约,又是支持和促进” 。实践已经证明,人大监督制度是社会主义初级阶段行之有效的国家制度。人大及其常委会的监督,是代表国家和人民的意志进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说,它是最高层次、最有权威的监督;同样地方人大及其常委会的监督,同其他地方国家机关、社会组织的监督相比较,在本地区也具有最高法律效力。其他国家机关、社会组织以及它们的监督机构,都必须置于人大及其常委会的监督之下。但是应正确处理独立审判与人大监督的关系。法院是由人大产生的，要向它负责，受它监督。人大对法院工作的监督必须掌握在一定限度之内，否则就会侵越审判权，影响法院的公正裁判和法律的正确实施。
第三、要进一步加强和改善党对法院工作的领导。法院作为国家的执法机关，审判工作只有紧紧依靠党委的领导和支持，才能把握工作的方向。但是必须明确党对法院工作的领导主要是政治上的领导，即方针、政策和组织领导，而不是具体业务工作的领导。党必须从制度上保障人民法院审判的独立性，加强对人民法院的领导，其目的是实现法制的统一，审判的公正。逐步使党的意志、国家的意志变为法官自觉审判公正的行动。
第四，加强法院队伍建设，建设高素质法官队伍。法官自身的高素质是保证司法独立的一个重要条件。在许多国家，法官是一个十分神圣的职位，成为法官既是一种荣誉又是一个梦想，但从法学院学生到律师或司法实习生，再到法官是一个艰苦、漫长而充满障碍的过程,这也就保证了实现司法公正可能性的提高。美国关于法官的六条标准，都是关于道德和品格的，可见个人素质和修养对法官来说是何等重要[8]。
第五，应当着力提高法官待遇。目前我国法官的级别待遇是与公务员相同的，这同世界大部分国家的情况是不符的，根据法官职业的特点，实行高薪养廉制度是可行的。实行高薪制，可以维护法官队伍的稳定发展，吸引更多优秀的法律人才进入法院工作，并使其能抗拒腐蚀。
总之，司法独立是一个涉及到体制、观念的复杂问题，它不是单凭构划一个制度蓝图就能解决得了的，但它需要在观念更新的基础上从制度的重新架构入手。应当承认，我们的体制对司法工作的一些特殊性质还缺乏认同，在本质上还未给法律和法院以应有的尊严，所以在许多问题上应当更多地倾听和借鉴，而不能一味地套用行政、立法等工作的方法。如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这最后一道防线的守门人，倘若能放松对“守门人”的束缚，为他创造更加广阔的自由空间，让他“头顶是灿烂的星空，心中是崇高的道德法则”，我相信，正义的防线将更加巩固。　 　　　

参考文献：
1．[美]丹尼斯•诺德著，张茂伯译：《法律的理念》，台湾联经出版事业公司1989年版，第195页。
2． 马丁•P•戈尔丁：《法律哲学》，三联书店1987年版，第232页。
3．[英]弗兰西斯•培根：《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。
4．[美]福布森著，刘静译：《倾斜天平》，三联书店有限公司1993年版，第95页。
5．王德志：《以保障法官独立为核心推进司法改革》，载于《法商研究》，1999年第1期。
6．易延友：《走向独立与公正的司法》，载于《中外法学》，2000年第6期。
7．沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年版，第402页。
8．施海燕：《法官职业化建设需要职业化法律监督》，载《人民司法》2003年第4期。

湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府关于印发《长沙市行政问责办法》的通知

长政发〔2010〕18号


各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：

　　现将《长沙市行政问责办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



长沙市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二Ｏ一Ｏ年八月十六日



长沙市行政问责办法


第一章　总　则


　　第一条　为推进依法行政，强化行政责任，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《湖南省行政程序规定》等相关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本市行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，因故意或者重大过失，实施了违法或不当行政行为，影响行政管理秩序，或因不履行或不正确履行法定职责，损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益，造成较大损失或者不良影响的，依照本办法进行问责。
　　前款所称不履行法定职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形；不正确履行法定职责，包括无合法依据以及不依照规定程序、权限和时限履行职责等情形。
　　第三条　行政问责坚持实事求是、权责一致、错责相当、惩教结合、依法有序的原则。
　　第四条　行政机关公务员和行政机关任命的其他人员受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定办理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。


　　第二章　行政问责的情形、方式及适用


　　第五条　具有下列情形之一的，对行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员进行行政问责：
　　（一）违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误，造成较大经济损失、生态环境破坏或者不良影响的；
　　（二）违法或不当行使行政权力，损害公共利益、行政管理相对人合法权益或者造成不良影响的；
　　（三）对国家法律、法规或者上级国家机关的决策和部署执行不力、效能低下，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成较大损失或者影响政府整体工作部署落实的；
　　（四）不认真履行管理职责，防范不力、处置失当，致使国家和人民利益、行政管理相对人合法权益遭受较大损害或者造成不良影响的；
　　（五）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成较大损失或者造成不良影响的情形。
　　第六条　行政问责分为对行政机关的问责和对行政机关公务员、行政机关任命的其他人员的问责（以下统称问责对象）。
　　对行政机关的问责方式有：责令限期整改、责令公开道歉、通报批评、取消评先资格。
　　对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员的问责方式有：告诫、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
　　行政问责的方式可以视情况单独或合并适用。
　　第七条　问责对象具有本办法第五条所列情形，并且具有下列情形之一的，应当从重问责：
　　（一）干扰、阻碍问责调查的；
　　（二）弄虚作假、隐瞒事实真相的；
　　（三）对检举人、控告人打击、报复、陷害的；
　　（四）国家法律、法规规定的其他从重情节。
　　第八条　问责对象具有本办法第五条所列情形，并且具有下列情形之一的，可以从轻问责：
　　（一）主动采取措施，有效避免或者挽回损失、影响的；
　　（二）积极配合问责调查，并且主动承担责任的。
　　第九条　行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员受到行政问责的情况，作为对单位进行考核的重要内容；受到行政问责的行政机关公务员和行政机关任命的其他人员，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到行政问责，同时需要作出其他相应处理的，依照有关规定办理。


第三章　行政问责责任的划分


　　第十条　行政问责责任分为直接责任和间接责任。
　　第十一条　批准人批准的事项，导致行政不良后果发生的，批准人负直接责任。因审核人玩忽职守或者工作失误，致使批准人不能正确履行职责，导致不良后果发生的，审核人负直接责任。因承办人弄虚作假、徇私舞弊或者工作失误，致使审核人或批准人不能正确履行职责，导致行政不良后果发生的，承办人负直接责任。
　　第十二条　承办人未经审核人审核或批准人批准，直接作出具体行政行为，导致不良后果发生的，承办人负直接责任。承办人不按照审核人审核或批准人批准事项实施具体行政行为，导致不良后果发生的，承办人负直接责任。
　　第十三条　因指令、干预，导致行政不良后果发生的，发出指令、干预的审核人或批准人负直接责任。
　　第十四条　集体研究作出的决定，导致行政不良后果发生的，行政首长负直接责任，持相同意见的人员负间接责任。
　　第十五条　因上级机关改变下级机关意见，导致行政不良后果发生的，上级机关行政首长负直接责任。
　　第十六条　两人以上（含两人）故意或者过失导致行政不良后果发生的，按各自所起的作用确定责任。


第四章　行政问责的主体、程序


　　第十七条　对行政机关行政问责的主体是本级人民政府或者上级行政机关；对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员行政问责的主体是本行政机关或者任免机关。
　　第十八条　监察机关（机构）按照管理权限负责行政问责的具体工作；没有设立监察机构的，由行政机关指定相关部门负责行政问责的具体工作，履行与监察机构相同的职责。
　　需要给予问责对象引咎辞职、责令辞职、免职处理的，由组织人事部门按照管理权限和规定程序办理。
　　需要取消执法资格的，由发证机关按照有关规定办理。
　　第十九条　行政问责一般包括受理、初核、立案、调查、审查、决定等程序。
　　第二十条　监察机关（机构）按照管理权限负责行政问责的受理和初核工作。有下列情形之一的，监察机关（机构）应当受理或启动初核程序：
　　（一）行政机关首长作出指示、批示，要求进行问责或者可以进行问责的；
　　（二）本行政机关发现并认为需要进行问责的；
　　（三）公民、法人和其他组织进行举报或申诉，要求进行问责或者可以进行问责的；
　　（四）上级领导机关或其行政首长作出指示、批示，要求进行问责或者可以进行问责的；
　　（五）人大代表、政协委员提出问责建议的；
　　（六）司法机关或者仲裁机构提出问责建议的；
　　（七）行政执法和执法监督机关提出问责建议的；
　　（八）审计、信访、维稳等部门提出问责建议的；
　　（九）经新闻媒体曝光，经查证属实需要进行问责的；
　　（十）其他需要受理或者需要启动初核程序的情形。
　　第二十一条　监察机关（机构）根据初核情况，应经集体研究，决定是否立案。涉及对行政机关或单位主要负责人进行问责等重大情形的，还应报请问责决定机关负责人决定是否立案。
　　经初核后决定不予立案的，应向原举报人、申诉人或建议机关及时回复；属于行政首长或上级领导机关指示、批示要求问责的，应向行政首长或上级领导机关说明不予立案的理由。
　　第二十二条　行政问责调查以监察机关（机构）为主，根据需要，可安排相关业务部门工作人员或专业人员参与行政问责调查。
　　行政问责调查应当由2名或2名以上工作人员进行。接受调查的单位和个人应当如实提供情况。必要时，经监察机关（机构）负责人批准，可以调阅或暂予扣留、查封相关证据材料，接受调查的单位和个人应当予以配合。
　　严禁以威胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据。以非法方式收集的证据不得作为问责的依据。
　　第二十三条　行政问责调查实行回避制度。参与调查人员与被问责对象、投诉人有近亲属关系或者其他利害关系，可能影响公正调查的，应当主动提出回避申请，是否回避由监察机关（机构）负责人决定；监察机关（机构）负责人的回避由问责决定机关负责人决定。监察机关（机构）或者其上一级机关，发现参与调查人员有应当回避的情形，应当直接决定该人员回避。
　　被问责对象和投诉人有权向监察机关（机构）提出要求调查人员回避的请求。
　　第二十四条　行政问责调查应形成书面调查材料，并提出初步问责建议。
　　第二十五条　监察机关（机构）应组织对书面调查材料和问责建议进行审查，并根据审查情况向问责决定机关提出问责建议。
　　提出问责建议时，应同时提供有关事实材料和情况说明，以及需要提供的其他材料。
　　第二十六条　问责决定机关根据监察机关（机构）的问责建议，经集体研究后，应及时作出问责决定。
　　对于事实清楚、不需要进行问责调查的，问责决定机关可以直接作出问责决定。
　　第二十七条　作出问责决定前，应听取被问责行政机关主要负责人或被问责人员的陈述和申辩，并记录在案；对其合理意见，应当予以采纳。
　　听取被问责行政机关主要负责人或被问责人员的陈述和申辩，由监察机关（机构）具体负责。
　　第二十八条　行政问责应当制作《行政问责决定书》，行政问责自《行政问责决定书》作出之日起生效。监察机关（机构）根据问责决定机关的决定代为其草拟《行政问责决定书》，并负责将《行政问责决定书》送达被问责对象及其所在单位。
　　第二十九条　《行政问责决定书》应当包括下列内容：
　　（一）问责对象的基本情况；
　　（二）经查证应当进行问责的事实；
　　（三）问责方式和依据；
　　（四）不服问责决定的申诉途径和期限；
　　（五）问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。
　　第三十条　行政问责的调查处理应当在60日内完成。情况复杂的，经行政问责调查机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日。在问责决定作出后15日内，将问责决定报上一级监察机关备案。
　　行政问责的情况，应及时告知原建议机关，并根据情况向原举报人、申诉人反馈。
　　行政问责情况，一般应当公开。
　　第三十一条　对问责决定不服的，可自接到《行政问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉机关、申诉人及其所在单位。
　　申诉期间，不停止问责决定的执行。


　　第五章　附　则


　　第三十二条　法律、法规、规章对行政问责另有规定的，从其规定。
　　第三十三条　对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员进行问责，适用本办法。
　　第三十四条　本办法自2010年9月1日起施行，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》（长政发〔2003〕33号）同时废止。
　　附件：行政问责决定书






　　附件：



行政问责决定书




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（　　　　　）　　　　　　决字第　　　号

　





关于×××××××的决定




　　第一部分：问责对象的基本情况。
　　第二部分：问责事实、问责依据、问责方式和生效时间。
　　第三部分：当事人不服问责决定的申诉期限及受理机关。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　决定机关（公章）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　年　　月　　日




　　本问责决定书一式（　　　）份。