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“法官”的经济学定义
选自《法流失论——法运行的经济学观察》

龙城飞将


　　从经济学的角度，可以把法官看作是向社会提供“公平”与“正义”这些特殊产品的“供应商”或者说“厂商”。
　　人们曾经理想，只要有好的法律，社会就可以达到公平，至少是可以达到在法律面前的公平。因此，以往法学的许多研究，都是从一个前提出发，摈弃其他因素，求一个纯而又纯的逻辑过程。而且，这个过程，主要是追求公平的立法的逻辑过程。甚至主要把立法、法官在判决时要找到的法律或者立法精神作为法学研究的主要对象。在许多著作中，这种研究，也许就是一种形式逻辑的推理过程。在这个前提下，法学或者界定法是规则，是一个社会为决定什么行动应受公共权力加以惩罚或强制执行而直接或间接地使用的一批特殊规则；或者定义法是命令，是国家的命令，主权者的命令；或者把法理解为判决，他们解释说，当法院做出判决时，真正的法才被创造出来。诚然，这样做可以在一定层面上提示法这种特殊事物的发展规律和内在的本质。
　　人们梦想法上的公平，人们也一直以为法官能够为我们带来这种公平，给予法官很高的期望值，甚至把应然或理想的法官看作是一种精神甚至是神的化身。但实际的情况并非全部如此。
　　在人类早期社会或低级社会中，并不存在现代意义的上法官，当时所有的只是一定威望，人们尊重德高望重的长者或智者作为，委托他们作为中间人或仲裁人，由他们进行民事纠纷或刑事争斗的调解与仲裁。
　　“司法”一词在英文里通常的表述是administration of justice，直译为“公正的实施”。意为，只有在民主的情况下，才能够公正地实施法律。在我们汉语里，“法律”以及“司法”等词汇也具有某种公平正义、无所偏袒等的意思。
　　英国的司法，从一开始就不是集中于国王一人之身，相反，英国的司法历来有着民主的传统，御前会议、大会议、乃至后来的议会，一直对国王进行制约的力量。英国国王自产生之日起，就受到古代习惯法的限制。在英国诺曼登陆后，英国实行的是类似中国秦始皇统一中国之前的分封制，或者是承认当时既存的集政治经济权力为一体的封建主。当时各个领主在各自的领地上进行司法活动，而涉及到国王利益的案件，则由贵族组成的御前会议审理。
　　在当时欧洲其他国家中，御前会议纯粹是一种封建机构，由国王直属封臣组成，其主要职能是通过司法维系、协调国王与封臣之间和封臣之间的关系。实际上，这种御前会议带有一种贵族民主的性质，在人们众目睽睽之下进行审理，才能够找到公平。御前会议成员包括王室官员、国王宠信顾问组成的小会议，即咨议会，和由全国教俗大封建主及小会议成员组成的大会议。小会议常伴君侧，大会议定期召开。爱德华一世时，平民代表登上政治舞台，进入大会议，大会议遂演变为后来的议会。这就是英国司法独立并且能够与国王进行抗衡的现代意义上的议会和法院的前身。爱德华一世时一位法学家指出，国王“根据法律而不是个人意志来引导他的人民，并且和他的人民一样服从于法律”。可以说，英国的司法独立，首先根基于体制的民主因素。
　　英国历史上著名的“同侪审理”，就是由同等社会地位的人们进行审理。英美法系中的陪审团制度，实质上是由行使审判权。不专于法律的若干公民组成陪审团，与专职的法官共享审判权。陪审团分两种，一是大陪审团，负责对犯罪的调查，或对执法部门关于刑案的侦查及证据加以审查，确定是否向法院起诉。另一种称为小陪审团，通常由所在社区十二个公民组成，其职能是审判。它要对刑事以及民事案件的被告人是否构成犯罪或民事侵权做出裁断。如果裁定无罪或不构成侵权，审判便结束。它认定有罪或侵权成立，再由法官适用法律量刑，做出最终的司法判决。
　　这种由非法律专家担任裁断事实问题的“法官”的制度是相当独特的。在英国1215年的《大宪章》里规定人民享有接受与自己同等人审判的权利，这里的同等人审判就是指由当事人的邻居们，或者说由相同社会地位的公民们组成的陪审团的审判。
　　普通公民参加审判，并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力，标志着民众对国家司法权的分割，标志着国家并不总是独断司法权。同时，在当地社区选择陪审员也使得为本地民众所信奉的价值准则成为制约政府以及专业法官意志的砝码。
　　陪审团的存在对英美国家的司法程序影响极大。陪审团垄断了对事实的判断，使得那里法官、律师、检察官们分析一个案件时总是要划分为事实与法律两个方面。所谓事实问题，指的是某个事件或某种行为在这个世界上是否发生过。陪审团对司法程序的另一个影响是，审判过程和审判结果必须让没有经过法律专业训练的外行明白，以理服人，真正是“以事实为依据，以法律为准绳”，不能以法律专业高深为由垄断法律裁判。陪审团基本上是由不懂法律的外行人组成的，双方律师滔滔雄辩、唇枪舌剑，巧妙地安排策略，目的是要让那十二个外行人，从而也包括让广大的居民，了解和相信本方的主张。
　　这和我们国家的情况正好形成鲜明的对比。在许多情况下，我国的法官垄断了庭审的过程，在黑箱里进行判决书的制作，而目前司法运作的机制又阻塞了人们了解这种司法产品的制作的“配料”及制作过程、生产工艺的渠道，判决书简单得像宫庭秘方一样，隐藏了很多很复杂的东西，因而很难保证其产品的“公平”。
　　再从英国历史上普通法和衡平法这两个体系的产生看审判权。法院和法官天生并不是独裁的产物。虽然普通法法官和衡平法法官都是专司法律裁断的国家官僚，但并不是专属于一个体系，而是属于两个相互竞争的体系。其中一个体系属于能够与国王抗衡的贵族集团，另一个体系专属于王室。两个体系都是出于各自私利的原因，竞相向社会出售其“公平”产品。


广东省广州市人民政府


广州市行政执法协调规定

广州市人民政府令第6号


《广州市行政执法协调规定》已经第12届91次市政府常务会议通过，现予公布，自2006年3月1日起施行。

二○○五年十二月二十九日

广州市行政执法协调规定

第一条 为有效解决本市各级行政主体之间的行政执法争议，建立和完善行为规范、运转协调、权责明确的行政执法体制，促进依法行政，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本市有关行政主体在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中所发生的争议的协调，适用本规定。

前款所称行政主体包括具有行政执法权的行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

第三条 市、区、县级市人民政府法制机构负责行政执法协调的具体工作。

第四条 行政执法协调应当依据法律、法规及规章，并参照有关行政规范性文件的规定进行。

法律、法规及规章之间的冲突按照《中华人民共和国立法法》规定处理。

法律、法规、规章和行政规范性文件规定不明确的，行政执法协调应当按照有利于科学、合理配置行政权，提高行政效率和效能的原则进行。

第五条 行政执法协调的范围包括行政主体履行职责过程中发生的下列情形：

(一)两个或者两个以上行政主体对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；

(二)两个或者两个以上行政主体认为法律、法规、规章和行政规范性文件与其职能有关的规定不明确或者对其理解不一致的；

(三)两个或者两个以上行政主体对同一种事项或行政违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等事项进行协调的；

(四)行政主体依法应当协助、配合其他行政主体的执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；

(五)行政主体依法应当移送行政违法案件而不移送，或者移送后有关行政主体应当受理而不受理的；

(六)其他需要进行协调的事项。

第六条 下列情形不适用本规定：

(一)不涉及对法律、法规、规章和行政规范性文件的理解和适用的一般行政管理事务争议；

(二)一个行政主体内部的争议；

(三)行政主体与行政相对人发生的争议；

(四)法律、法规和规章对行政执法争议的协调有其他规定的。

第七条 市行政主体之间，市行政主体与区、县级市行政主体之间，不同区、县级市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由市人民政府法制机构负责。

同一区、县级市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由区、县级市人民政府法制机构负责。

国家部委、省派驻我市的行政主体与我市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议，我市行政主体认为需要协调的，由市人民政府负责向省人民政府请示处理。

第八条 发生本规定第五条规定情形的，争议各方应当依法自行协调。自行协调不成的，争议的任何一方行政主体均可书面向政府法制机构提请协调。提请协调的公文应当载明：争议的事项、相关法律依据、自行协商的情况、本单位的意见等内容。

政府法制机构认为存在本规定第五条情形的，可以主动进行协调；

公民、法人或者其他组织认为存在本规定第五条情形的，可以书面向政府法制机构建议协调。

第九条 政府法制机构对属于本规定第五条规定情形需要进行行政执法协调的，应当向相关行政主体发出《行政执法协调通知书》及相关材料；对不属于本规定第五条规定情形的，应当告
知提请协调的有关行政主体或者提出建议的公民、法人或者其他组织。

第十条 行政执法协调涉及到的相关行政主体应当在收到《行政执法协调通知书》之日起七个工作日内向政府法制机构报送下列材料：

(一)关于协调事项的情况说明；

(二)有关法律、法规、规章或者行政规范性文件的文本；

(三)对争议事项的意见；

(四)需要提交的其他有关材料。

第十一条 政府法制机构进行行政执法协调，应当召开协调会议，充分听取有关行政主体的意见，有关行政主体负责人应当参加；协调可能涉及到行政主体职能变更时，应当通知编制主管部门参加。

第十二条 政府法制机构进行行政执法协调后，应当按以下情况处理：

(一)经协调，相关行政主体就有关事项形成一致意见的，经相关行政主体书面确认并报本级人民政府同意后，制作《行政执法协调意见书》；

(二)经协调，相关行政主体未能就有关事项形成一致意见的，报本级人民政府决定。

行政执法争议一方涉及到政府法制机构的，由本级人民政府决定。

第十三条 由本级人民政府决定的行政执法协调事项，政府法制机构应当根据政府的有关决定制作《行政执法协调决定书》，以政府名义印发执行。

第十四条 《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》自发布之日起生效，有关行政主体应当执行。

《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》应当发送相关行政主体以及编制主管部门，编制主管部门确定有关行政主体的职能时，应当按照《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》所确定的事项执行。

因公民、法人或者其他组织建议所引起的行政执法协调，政府法制机构还应将协调结果书面告知有关建议人。

经行政执法协调涉及行政主体职能变更的，有关行政主体应当依照《广州市政府信息公开规定》的规定向社会公开。

第十五条 政府法制机构制作的《行政执法协调意见书》应当报本级政府备案。

第十六条 《行政执法协调意见书》、《行政执法协调决定书》生效之前，涉及争议的行政主体应当依法继续履行职责。

第十七条 政府法制机构在行政执法协调过程中，发现行政主体在行政执法中存在问题的，应当向有关行政主体提出意见或者建议；对于两个或者两个以上行政主体共同存在的问题，应当及时组织有关部门进行研究，确定解决或者改善的办法。

政府法制机构在行政执法协调过程中，认为有关法律、法规或者规章的规定不明确或者不完善的，应当按照法定程序提请该法律、法规或者规章的制定机关进行解释或者提出修改建议；认为有关规范性文件的规定不明确或者不完善的，应当按照规范性文件管理的有关规定处理。

第十八条 《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的法律依据发生变化的，有关行政主体应当依据新的法律依据执行，并书面告知原进行行政执法协调的政府法制机构；有关行政主体认为产生新的争议的，可依照本规定另行提起行政执法协调。

第十九条 有关行政主体对存在的争议不自行协调或者不提请政府法制机构协调，相互推诿造成严重后果的，由行政监察机关追究主管人员和其他责任人员的行政责任；触犯刑法的，移送司法机关追究刑事责任。

第二十条 政府法制机构负责监督《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的执行。

行政主体不执行已经生效的《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的，政府法制机构应向本级政府报告，由本级政府给予通报批评，必要时可以向有关行政主体发出督察令，并建议行政监察机关对主管人员和其他责任人员追究行政责任。

第二十一条 市人民政府法制机构应当加强对全市行政执法协调工作的指导和监督检查。

市人民政府法制机构在监督检查过程中，发现下级人民政府及其法制机构作出的《行政执法协调决定书》、《行政执法协调意见书》错误的，应当提出纠正建议报市人民政府决定。

政府法制机构发现有关行政主体自行协调错误的，应当责令其纠正。

第二十二条 市人民政府法制机构可以根据实际需要，制定本规定的实施细则。

第二十三条 本规定自2006年3月1日起施行。