探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性
熊利民
关键词：行政诉讼 调解 必要性 可行性
摘 要：根据我国《行政诉讼法》第50 条和第67 条第3 款的规定，确立了行政诉讼不适用调解的原则。但在行政诉讼实践中，由法官主持当事人就行政纠纷“案外和解”的情况普遍存在，这种做法实质上就是“调解”。这种现象造成了立法与实践的严重脱节，值得我们深思。《行政诉讼法》的修改已提上日程，行政诉讼调解制度已被纳入修改范围。可见，行政诉讼调解的价值正逐步得到学者和立法机关的认可。但是反对行政诉讼适用调解的传统理论力量仍很强大，加强对行政诉讼调解制度的研究力度，显得十分重要。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的现实困境出发，在分析理论界纷争的基础上提出个人观点，探析我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性，以求能为我国行政诉讼调解制度的理论研究有所贡献。
一、引言
我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但反观我国审判实践，“案外和解”的现象普遍存在。行政诉讼法施以来，行政案件撤诉率长期居高不下已成为不争的事实，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下以“庭前和解”协议解决，以撤诉的合法形式掩盖“案外和解”的过程及内容。随着市场经济体制的建设、我国加入WTO后国际争议解决机制中非诉纠纷解决方式的影响，对我国的行政诉讼禁止调解提出严峻挑战，我国有必要重新审视和反思依赖“公权不可处分”理论设计的行政诉讼禁止调解制度。在本文中，笔者试图从我国理论界关于行政诉讼调解制度纷争入手，用比较和历史分析的方法探析构件建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性，探讨法治和调解之间的连接点，并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
二、我国行政诉讼调解制度的立法现状及理论界纷争
(一)我国行政诉讼调解制度的立法现状
1985年最高人民法院发布了关于《人民法院审理经济行政案件不应进行调解的知》指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他的行政决定是否合法、正确，不同于解决原被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人们法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正判决。”1987 年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用的若干问题的解释》中，再次就行政诉讼不适用调解明确作了规定。我国现行《行政诉讼法》第50 条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《行政诉讼法》第67 条第3 款又规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”
这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外，其他的以禁止适用调解为原则。我国行政诉讼法如此规定是以传统理论 “行政权的不可处分”作为支撑的,但在理论界，对行政诉讼是否适用调解存在两种截然不同的观点。
(二)理论界纷争
对行政诉讼是否适用调解理论界存在两种不同的观点，一种持肯定的态度，一种持否定的态度,两种观点都有自己充分的理论依据。
反对者认为,公权不可处分,行政管理活动的双方当事人的权利义务是由法律事先规定的，双方当事人都没有选择的权利,[①]行政机关不能采取完全或部分放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解;公共利益不可出让,如果在行政诉讼中允许调解，无疑为行政主体拿公共利益与相对人进行交换，结果导致公共利益受到损害;行政诉讼是审查具体行政行为的合法性,行政职权都是法定的，具体行政行为要么合法，要么违法，不存在第三种可能;行政主体和行政相对人地位不平等,行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系，不是平等主体间的民事法律关系，双方当事人在行政法上的地位不平等。[②]
支持者认为,公权力并非不可处分,行政主体可以在其自由裁量的范围内处分公权;行政诉讼中适用调解并不必然损害公共利益,现代行政为服务行政，行政诉讼也并不存在一般性的维护公共利益的需要，人民法院以实现公共利益为重要内容的国家权力也必然体现于人民法院的行政审判中，只不过他是通过对可能遭受行政权力侵害的公民个体提供公力的救济来实现公共秩序或者更高层次的公共利益，法院不会成为保护公共利益的障碍;行政诉讼适用调解并不违反合法性审查,其调解协议的内容不得违反法律规定，并且要经人民法院审查确认这个过程，这一过程实际上就是人民法院对其合法性进行审查;双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等。
从上文可以看出，理论界就行政诉讼能否适用调解存在很大的争议。笔者对上文两种观点仔细甄别后，更加倾向于支持者的观点,笔者支持建立有限行政诉讼调解制度。本文接着将深入探究我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性。
三、构建我国行政诉讼调解制度的必要性
在理论上不存在足以否定行政诉讼调解建立的障碍,随着我国法制化水平的进一步提高，行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在行政诉讼中引入调解是完全必要的。
（一）完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要
行政诉讼制度禁止调解的弊端越来越明显。我国行政诉讼制度自建立以来，在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥巨大的作用，但是我们也应看到行政诉讼制度存在诸多缺陷。[③]最明显的表现就是人们热衷于通过信访等非诉讼途径来解决纠纷，这从一个侧面说明了行政诉讼制度存在的不足，救济手段单一、救济成本较高、救济效率低成为受害方通过行政诉讼实现权利救济的主要障碍。当事人在行政诉讼中只能通过法院审理判决来实现权利救济，没有选择其他具体救济途径的余地。在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼具体救济途径的多元化，降低救济成本，提高救济效率，给当事人选择救济途径的权利。
现实生活中大量存在行政主体与相对人之间通过调解而结案的事实，必然要求行政诉讼法对此作出反映，使这些案件的结束建立在“合法”的基础上。行政案件撤诉率居高不下已成为不争事实,这种现象已说明，大量的行政案件是在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决。为解释这种怪异的现象，有人指出“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”[④]也有人说“行政诉讼不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作”，需要强调的是，与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式，以消弭理论与实践严重脱节所产生的尴尬。因此，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，显得尤为紧迫和必要。
（二）降低诉讼成本
完善的行政诉讼制度必然要求诉讼经济化,调解是行政诉讼经济化的一个重要表现形式。任何人都不愿轻易涉诉，理性的人做任何一件事情都会充分考虑其行为的成本，行政诉讼成本的考量成为影响相对人涉诉的主要因素。人们在决定采取何种方式解决纠纷时，其内心中都会进行一番比较，这是每一个理性人都会经历的抉择过程，人们尝试了其他救济手段无效或非诉诸法律不可的时候，会选择走进诉讼程序，但法律规定行政诉讼的低起诉收费，是否就意味着行政诉讼的成本不高呢？我国行政诉讼禁止调解，意味着除非原告撤诉，否则案件都必须经过审理阶段。从行政诉讼程序看，从起诉、受理到立案、开庭审理，有些诉讼还要经过复议、听证等程序，要耗费当事人更多的时间。更为重要的是，在中国的人情社会里，很多的行政诉讼当事人仅仅是为了讨个说法，与政府机关作对，在民众的眼中，历来扮演非良民的角色，而且，不管和行政机关发生何种矛盾，纠纷解决之后，终归要在其范围内生活、工作，因行政诉讼带来的紧张关系导致生活压力加大、人际交往尴尬的窘迫困境是原告所不想看见的。这些时间成本、经济成本、人情成本都会导致相对人思想负担过重不敢涉诉，另一方面，这也与诉讼经济化背道而驰，诉讼经济化除了简易程序、书面审理外，一个重要的表现形式就是诉讼中的调解。[⑤] 调解可以消除相对人的思想顾虑，用行政诉讼的手段保护自己的合法权益，行政诉讼当事人在法院默许甚至动员下通过协商的方式解决纠纷，比由人民法院强制解决当事人纠纷的判决方式更加柔和，基于平等、自愿的基础达成的协议，结果双方往往更加容易接受。如果能在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本，减少资源耗费，在法定审限内尽快结案，使争议的法律关系尽早得以确定，最大限度地实现社会经济价值，[⑥]这样的制度设计就是有价值的。
于其他审判方式而言，行政诉讼的调解有诸多优势,这些优点可以节约大量的诉讼成本。调解基于当事人自愿与平等，在此基础上达成的协议，一般情况下当事人都能够履行，这有利于纠纷的彻底解决。从人民法院的角度看，行政诉讼适用调解能够更好的实现司法效率，除快审快判外，社会效果也是司法效率的体现，调解一般不发生上诉，极少出现申诉和上访，不会涉及执行难的问题，其结果是节约司法资源，减少法院压力，减少当事人的诉累。人民法院在调解中担当一定的角色，避免了“案外和解”后行政机关不履行协议义务给当事人带来的不便。当然，调解意味着行政机关对原告在不损害公共利益的情况下作出让步，但也一定程度上缓解了人民群众和行政机关的对立情绪。
（三）政府职能转变的需要
1992年推行市场经济以来，行政体制发生深刻变化，建立服务型政府已经成为中央和地方政府改革的重要目标。在计划经济条件下，政府经济管理和社会管理的手段主要表现为指令性计划和行政手段，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，政府的服务性不强。但随着社会主义市场经济的发展，政府职能从“全能”向“有所为有所不为”的方向转变，更加注重政府为社会和民众提供公共服务的职能，这种政府职能的转变要求我们的行政管理手段逐渐向柔性、合意、服务转变，这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼。我国行政诉讼要适应政府职能的转变，引入行政诉讼调解，完善救济途径是一个不错的选择。
过去相当长的时期，英美“控权论”思潮对我国行政法学界影响深远，以至于更多看到行政机关与相对人、公共利益与私人利益明显对立性，行政权力和公民权利存在不可消除的紧张关系，既然如此，两者和解的可能性就不存在。但现代行政法理论更多强调，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的时候，这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作，只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的，行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。实际上这种合作就是指在行政机关和相对人之间发生纠纷的时候，应该选择调解的方式解决纠纷，达到双赢的局面，这既有益于行政机关行使行政职权，也有益于保护相对人合法权利，减少本可以避免的麻烦。
四、析构建我国行政诉讼调解制度的可行性
随着行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要，但是否可行呢，本文将从理论和实践两个角度进行分析探讨。
（一） 国内外学者的研究为我们提供了理论基础
立法时及实施初期，不适用调解有其特定的背景和基础。行政诉讼法立法初期，我国的法制发展水平不高，执法人员的素质有限，当时对调解如何理解和操作存在很大分歧，如果在这种背景下引入行政诉讼调解制度，可能会导致行政审判无法发挥保护公民以及监督行政机关依法行政的作用，将不利于行政审判的开展。但现在，情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来，尤其是我国加入WTO以来，行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点，一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究，形成了丰富的理论成果，为现在我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大理论基础。
行政主体具有一定的处分权。有学者认为“在行政诉讼中，当事人只能处分某些诉讼上的权利，不能处分实体上的权利”。[⑦]但从行政法发展的趋势看，传统的行政行为正在发生深刻变化，现代行政已经向服务行政、合意行政的方向发展。合意行政主要表现为非强行行为，如，行政指导、行政调解、行政合同等，非强制行政行为有着自身的优势与特点，其灵活性、应变性等的特点则容易调动行政相对人的积极性。当今，非强制性行政行为在我国的行政管理中处于越来越重要的地位，在以合意为基础的非强制性行政行为中行政主体是拥有一定的实体处分权的，行政主体和相对人存在协商的空间，只是这种“处分权”带有非随意性而已。
在行政诉讼中有限适用调解与维护“公共利益”并不对立。公共利益都是由一个个合法的私人合法利益按照某种方式组合起来的，“公共”泛指一定范围内的多数人的公共合法利益，之所以维护公共利益就是防止一定范围内的多数人的共同合法利益受到侵犯，因此，维护公共利益就是维护一个个私人合法利益的“共性”，当然，我们不能否认公共利益与私人利益之间存在的差别，但可以肯定的是，我们完全可以找到私人利益的“个性”和公共利益的“共性”两者之间的最佳结合点，这个最佳的结合点就是调解存在的空间和余地。在行政诉讼调解中，人民法院居中主持，调解协议必须由其审查认可方可发生法律效力，若该调解真侵犯“公共利益”，完全可以不予确认，既调解无效。
行政诉讼法关于行政诉讼只对具体行政行为合法性审查的规定，并不影响调解在行政诉讼中的适用。行政诉讼法之所以规定只对具体行政行为的合法性进行审查，主要是出于防止司法权对行政权的过度干预，但我国并非“三权分立”的制度模式，历来是“行政权一家独揽”，即使在三权分立的国家，也出现行政权力的膨胀和扩张，在“行政权一家独揽”的中国，司法权干预行政权更是无从谈起，这已经消除了行政诉讼立法时禁止适用调解的立法顾虑。由此可见，在行政诉讼中，审查在行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为时，存在适用调解的可能性。
在行政诉讼中，双方当事人的法律地位平等。传统行政管理中，行政机关的服务性不强，行政主体与行政相对人处于管理与被管理、支配与被支配的地位，但随着服务行政、合意行政的发展，加上《行政诉讼法》第5条的规定，在理论上和法律规定上，双方当事人的法律地位都是平等的，这为调解奠定了坚实的基础，另外，地位平等也不是调解的必要条件。[⑧]
司法实践已证明，行政诉讼调解是解决行政纠纷一种行之有效的方法。我国已经出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例，譬如，1998 年四川省眉山市某区政府将13.1 亩的国有河滩地给一家养殖场作为建设用地而引发的与养殖场业主黄某行政诉讼一案，本案中由于法院居中“协调”双方，不但妥善处理了原有的行政纠纷，而且还成功避免了新的矛盾的产生，收到了良好的法律和社会效果，这也说明司法实践也在呼唤行政诉讼调解制度的建立。
（二）实践上具有可行性
行政诉讼法实施以来，法院审理行政案件虽不适用调解，但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供可实践基础。行政审判实践中，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”协商解决的，“案外和解”中的这种协商实质上就是调解，只是最后以撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。可见不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差禁止调解的规定已名存实亡。将这种变相的调解予以规范，从制度上予以保障，可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。[⑨]立法者当初设立禁止调解制度的本意则是担心调解会损害原告利益或公共利益，事实上，禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益，相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。面对行政案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。因此，设立调解制度，将当人的协商过程和内容置于司法监控之下，显得尤为紧迫和必要。大量的“案外和解”和“协调处理”的存在为我们建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。
（三）域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴
域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。我国台湾地区《行政诉讼法》第219 条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”德国行政法院法第87 条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，我们应当结合我国具体国情，建立适合中国具体情况的行政诉讼调解制度，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的巨大反差。
（四）ADR 对我国行政诉讼具有借鉴意义
ADR 制度作为解决纠纷的一种新的方法和手段在国际上被广泛而富有成效地运用。ADR 是英文 Alternative Dispute Resolution 的缩写，意思是非诉讼解决机制，是西方国家解决纠纷的常用方式，更是西方国家由诉讼推崇向自治理念发展的结果。ADR以调解为主要标志，具有简便灵活、成本低廉和高效的特点。在调解程序与诉讼程序的关系上各国普遍采取的是调解优先的原则。美国是ADR的发源地其运用取得了异常惊人的成果，美国的行政案件中，调解是解决纠纷的手段之一，而且发挥着重要作用。英国对 ADR 较之于诉讼则持优先与鼓励的态度，英国的行政案件，大约 4/5 是通过调解解决的，1/5 是判决解决的。除西方国家外，在韩国和我国的台湾地区，ADR 也具有很长的历史，在行政案件中也是经常运用的。
我国加入 WTO 后，行政审判具有了更强的外向性，为适应 WTO 的要求，ADR 这种高效便捷的解决争端的制度对我们在审理涉世行政案件中引入调解机制不无借鉴意义。同时，美英等国家的司法审查制度中调解的有效运用对我国行政诉讼设立调解制度更有直接的参考和借鉴价值。ADR 作为一种纠纷解决机制，更多地强调的是诉讼外的调解，这完全符合我们现在的国情，改革开放进一步深化、公民法律意识进一步提高，在司法资源有限的情况下，ADR对我国行政诉讼极其重要借鉴价值。
我们还需强调的是，我国现行行政诉讼制度允许行政赔偿案件适用调解的规定,经过多年的行政赔偿案件的调解实践，我们积累了一定的经验,比如我国已出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例。当然，我们还应该看到，不同的滋生土壤形成了千差万别的法律文化类型和法律心理。自古以来，调解在中国一直有着广泛的适用，西方的法律文化孕育了以诉讼为主的纠纷解决机制和观念，而在中国古代却形成了以调解为主的纠纷解决机制和观念。在文化的沉淀里，调解不仅仅是一种纠纷解决的方式，还在于这种纠纷解决制度的安排体现了一种关于社会秩序的安排，也体现了一种特殊文化价值的趋向。传统文化要求人民得与自然界的和谐，顺应自然的客观规律。但社会生活是交互性的，冲突不可避免。当冲突产生时，人们就会选择既能解决冲突、又能保持和谐的手段来解决冲突。由于调解是在双方平等协商的基础上解决纠纷，因而更适合中国民众的心理。[⑩]
从上文的论述中可以肯定，在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性，目前，在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。
五、 结论
随着我国市场经济的深入发展，利益多元化的格局趋势日益明显，对政府管理提出了更高的要求。政府在履行职能的过程中应当依法行政，通过救济途径及时解决纠纷，行政诉讼在解决官民纠纷中发挥着重大作用。但是，我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题，尤其是未将调解制度纳入其中，结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理，一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰，另一方面法律被规避，当事人的权益无法切实得到保障。司法实践与立法意图的巨大反差，使我们不得不反思当初的法律规定。本文深入分析理论界对行政诉讼调解制度的纷争，充分说明在我国建立行政诉讼有限调解理由，深入探析了在我国建立行政诉讼调解制度既是必要也是可行的，因此，我国应当而且可以确立有限的行政诉讼调解制度。随着行政诉讼法修改提上日程，希望以立法形式规范调解制度，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。
参考文献
原油、成品油进口组织实施办法
对外贸易经济合作部
原油、成品油进口组织实施办法
第一章 总则
第一条 为保证原油、成品油（原油、成品油目录详见附件）进口工作的顺利开展，加强和完善对原油、成品油进口的宏观调控，建立公开、公平、公正、效益的进口管理机制，维护原油、成品油正常的进口经营秩序，根据《对外贸易法》、《进口货物许可制度暂行条例》、《进口商品经营管理暂行办法》和国务院对原油、成品油进口管理的有关规定，制定本办法。
第二条 外经贸部负责原油、成品油进口的组织实施工作及对代理进口企业的业务指导和协调管理。
第三条 外经贸部负责对原油、成品油进口计划的调整。调整超过全国进口总量的，外经贸部将征得国家经贸委同意。
第二章 代理进口企业
第四条 本办法所称代理进口企业，是指按照国家法律法规及本办法的有关规定，有资格从事自营或代理原油、成品油进口的企业。
第五条 外经贸部根据国务院批准的《进口商品经营管理暂行办法》对原油、成品油进口实行核定公司经营管理。未经核定的企业一律不得经营原油和成品油的进口业务。
原油、成品油一般贸易代理进口企业由外经贸部审核后报国务院批准。目前原油、成品油一般贸易代理进口企业共有四家，即中国化工进出口总公司、中国国际石化联合公司、中国联合石油公司和珠海振戎公司（均不含其子公司、分公司及分支机构，下同）。
第六条 列入进口原油、成品油计划的用户企业和代理进口企业是委托与代理关系。用户企业在本办法规定的范围内可自行委托有代理进口经营权的企业代理进口。用户企业与代理进口企业为同一法人时，可自行安排生产进口。如出现本办法第七章列明的以及其他违规现象，外经贸部将按有关规定对进口代理比例进行动态管理，优胜劣汰。
第三章 进口计划的下达
第七条 根据国务院批准的原油、成品油进口计划总量，由国家经贸委会同外经贸部联合下达到国务院有关部门（以下简称“各部门”）、各中央管理企业和各省、自治区、直辖市和计划单列市（以下简称“各地方”）。
第八条 各地方外经贸主管部门应及时根据国家经贸委和外经贸部联合下达的原油、成品油进口预订货计划和全年计划、以及本办法第四章外经贸部下达的调整计划，商地方经贸委制定二次分配计划，下达到本地区有关企业，并报外经贸部备案。
国务院有关部门应及时根据国家经贸委和外经贸部联合下达的原油、成品油进口预订货计划和全年计划、以及本办法第四章外经贸部下达的调整计划，制定二次分配计划，下达到本部门有关企业，并报外经贸部备案。
第四章 进口计划的调整
第九条 外经贸部可根据国民经济发展的需要、国内外相关市场的情况及进口执行情况，对原油、成品油的进口计划进行调整。超过进口计划总量的调整，外经贸部将征得国家经贸委同意。
第十条 外经贸部调整原油、成品油进口计划的方式包括：贸易方式调整、流向调整、品种调整和分配方式调整。
贸易方式调整是指将某一贸易方式项下的进口配额或进口登记指标调整为另一贸易方式项下的进口配额。
流向调整是指对各部门、各地方、中央管理企业之间的进口配额或进口登记指标进行数量调整。
品种调整是指对各部门、各地方、中央管理企业进口原油、成品油品种的比例进行调整。
分配方式调整是指对行政分配和通过招标、拍卖等方式分配的进口配额或进口登记指标的数量进行调整。
第十一条 未经外经贸部同意对原油进口登记指标或成品油进口配额进行调整的行为一律无效，发证机关不予签发自动登记进口证明（原油）和进口许可证（成品油）。
第五章 指导和协调进口代理工作
第十二条 各部门所属用户企业和中央管理用户企业进口原油和成品油时，应向外经贸部提出申请，并填写《重要商品进口登记表》，交代理进口企业。代理进口企业将代理合同、进口合同和《重要商品进口登记表》报外经贸部审核加盖“外经贸部重要商品进口登记专用章”后到外经贸部配额许可证事务局申领自动登记进口证明（原油）和进口许可证（成品油）。
第十三条 各地方所属用户企业进口原油和成品油时，应向地方经贸委和外经贸委提出申请，填写《重要商品进口登记表》，经地方经贸委和外经贸委签章后，交代理进口企业。代理进口企业将代理合同、进口合同和《重要商品进口登记表》报外经贸部审核加盖“外经贸部重要商品进口登记专用章”后到外经贸部配额许可证事务局申领自动登记进口证明（原油）和进口许可证（成品油）。
第十四条 《重要商品进口登记表》一式四联。第一联作为办理进口许可证的凭据；第二联外经贸部贸管司存档；第三联代理进口企业存档；第四联登记表发放机关存档。
《重要商品进口登记表》由外经贸部商国家经贸委确定式样，由外经贸部监制。“外经贸部重要商品进口登记专用章”和各地方外经贸委“重要商品进口登记专用章”由外经贸部监制。
第十五条 地方外经贸主管部门在组织实施原油、成品油进口的过程中，要根据国际市场的变化，结合地方实际情况，协调统一，科学地组织进口，体现动态管理的原则，有序核发《重要商品进口登记表》。
第十六条 海关验放的唯一凭证为外经贸部配额许可证事务局签发的自动登记进口证明（原油）和进口许可证（成品油）。
第十七条 银行和外汇管理局凭外经贸部配额许可证事务局签发的自动登记进口证明（原油）和进口许可证（成品油）及有关单据对外付汇。
第六章 反馈与调整
第十八条 外经贸部负责对原油、成品油进口计划的分配和使用情况进行跟踪核查，各部门进口管理机构、各地方外经贸主管部门、用户企业和代理进口企业，有义务将原油、成品油进口情况及时、如实、详尽地反馈给外经贸部。
第十九条 代理进口企业应在每年4月、7月、10月和次年1月中旬前向外经贸部上报上一季度的自营和代理进口情况，包括国内用户、品种、价格、交货期、贸易国别、原产地、代理费，以及报关单、提单、国外发票和代理发票等复印件，并于每年2月中旬前将上一年度进口总体情况报外经贸部。
第二十条 各地方外经贸主管部门、各部门进口管理机构、中央管理企业应在每年4月、7月、10月和次年1月中旬前将上一季度本地方、本部门和本企业进口执行情况及相关生产、市场情况报外经贸部，并于每年2月中旬前将上一年度进口总体情况报外经贸部。
第二十一条 外经贸部将与海关总署、国家外汇管理局、银行等有关部门建立计算机联网核查制，及时掌握原油、成品油进口的发证、报关、用汇、进口数量、进口价格等情况。
第二十二条 外经贸部将与有关部门、产业部门建立日常联系制度，及时掌握原油、成品油国内的生产和市场情况。
第二十三条 各地方、各部门及各中央管理企业应在每年4月10日和10月10日之前，将本地区、本部门和本企业需调整的原油、成品油数量、品种情况报外经贸部，并附必要的证明材料。
第七章 罚则
第二十四条 对有下列行为之一的用户企业和代理进口企业，外经贸部将根据《对外贸易法》及其他有关规定，依据情节，给予警告、扣减进口配额或进口登记指标直至取消经营资格、限制代理数量、暂停或取消代理资格的处罚。触犯刑法的，移交司法机关追究其刑事责任。
（一）走私或以加工贸易转口等名义变相走私进口原油、成品油的；
（二）伪造或变造《重要商品进口登记表》、自动登记进口证明、进口许可证，或明知是伪造或变造的《重要商品进口登记表》、自动登记进口证明、进口许可证，而用以进口原油、成品油的；
（三）倒卖或非法转让原油进口登记指标、成品油进口配额、《重要商品进口登记表》、自动登记进口证明、进口许可证的；
（四）对外经贸部作出的原油、成品油进口计划调整拒不执行的；
（五）代理进口企业未按委托代理合同规定的品种、价格、质量和交货期限等条件交货的；
（六）代理业务中发生“自带客户、自带货源、自带汇票、自行报关和不见进口产品、不见供货货主、不见外商”（即“四自三不见”）行为的。
第八章 附则
第二十五条 边境小额贸易项下、对外经济技术和劳务合作项下的原油、成品油进口管理，按外经贸部制定的有关规定执行。
第二十六条 经济特区企业的原油、成品油进口管理按现行有关规定执行。
第二十七条 外商投资企业进口原油、成品油，由外经贸部审核汇总，报国家经贸委确定总量后，外经贸部按《外商投资企业进口管理实施细则》的有关规定组织实施。
第二十八条 本办法自发布之日起实施，凡过去发布的有关规定与本办法不符的，一律以本办法为准。
第二十九条 本办法由外经贸部负责解释。
附1
原油、成品油目录
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| | 商品 | | |
|商品类别| | 商 品 名 称 |单位|
| | 税则号 | | |
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| 原 油|27090000|石油原油及从沥青矿物提取的原油|公斤|
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| |27100011| 车用汽油及航空汽油 |公斤|
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| |27100012| 汽油型喷汽燃料 |公斤|
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| |27100013| 石脑油 |公斤|
| 成品油|----------------|------------------------------|----|
| |27100021| 煤 油 |公斤|
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| |27100031| 轻柴油 |公斤|
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| |27100032| 重柴油 |公斤|
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